“我们常说，基本农田是红线、高压线，不能踩不能越，但红线、高压线到底在哪里？其实并不清楚”，国土资源部一位官员指出，“第二次全国土地调查的目标就是要查清各类土地的利用状况，并建立一个类似搜索引擎的数据库，全国每一块土地利用信息都能反映在上面。”正是由于近年来土地家底不清，数据不实，很大程度上妨碍了最严格的耕地保护政策的执行效率，也削弱了土地在宏观调控中的作用。

　　2007年6月22日，国务院召开电视电话会议，部署开展第二次全国土地调查(以下简称“二次调查”)。

　　即将于2007年7月1日全面启动的二次调查，不仅是国土部门实现管理职能的需要，更是一项重大的国情国力调查，对保障国家粮食安全、促进国民经济健康平稳发展具有重要意义。

　　“这是继1996年完成第一次土地调查以来，又一次对全国土地利用状况进行全面调查。就像人口普查一样，尽管公安机关、计生部门每年都有对人口变动进行统计，但是每经过一段时间就有一次人口普查。农业普查、经济普查都是这样”，二次调查技术规程主要起草人、中国土地勘测规划院副院长谢俊奇说。

　　土地调查制度是我国《土地管理法》确定的一项法定制度。1984年开始的第一次土地调查，完成于1996年，距今逾十年。这期间我国经济社会发生着飞速的变化。

　　“五年前去过的城市，今天再去，肯定已经变得认不出来了。”谢俊奇说。很多人都会有这样的感触，随着经济的发展，“土地利用发生了非常大的变化，各种地类、各类区域完全变样，非常有必要把这种变化搞清楚。”

　　尤其是在个别地方，特别是经济发展较快的地方，耕地总量、建设用地总量等重要调查统计数据与实际情况严重不符。专家指出，由于数字出政绩、出效益，不少地方政府的领导往往利用职权干预土地调查统计数据；而且1996年开始的一年一度的全国土地利用变更调查，是在经济建设高速发展的形势下进行的，有的地方为了完成占补平衡的目标而将建设多占用的耕地数量隐藏下来；有的地方有不少未批而用的违法用地，为了躲避查处和缴纳税费，也一直隐瞒不报；还有大量违法用地未能及时、彻底处理。2004年土地市场治理整顿，全国就清理出土地调查变更不到位的土地443万亩，其中耕地222万亩。

　　上述情况，加上经费、人力、手段等各方面原因，造成一些地区每年一度的变更调查没有到位。谢俊奇表示，有必要通过一次普查性质的调查，搞清土地利用现状，使土地数据反映真实情况。

　　除此之外，从保护耕地、土地管理的角度看，国土资源部地籍司有关负责人指出，目前，我国的人均耕地不足世界平均水平的40%，且每年呈不断下降的趋势，开展二次调查，全面掌握全国耕地的数量、分布，开展基本农田状况调查，将基本农田上图、登记上证、造册，是落实最严格的耕地保护制度的根本前提，是监督、考核各地耕地和基本农田保护任务目标完成情况、保障国家粮食生产能力的重要内容。

　　开展二次调查，也是科学规划、合理利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑。该负责人表示，通过二次调查，全面掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布，掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布，是发挥土地在宏观调控中的特殊作用、严把土地“闸门”的重要基础。

　　同时，随着土地管理方式和管理职能的转变，也要求必须及时、快速获取各类土地数据。例如，2005年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确规定，“以实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保有量责任目标考核的依据”，“新增建设用地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准”。

　　开展二次调查，已成为社会经济可持续发展的必需。从2003年开始，国土资源部就提出了再次开展全国性土地调查的设想，并进行了土地调查制度专项调研。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，明确提出要“抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查”。2005年，国土资源部向国务院上报了《关于开展全国第二次土地调查的请示》，包括当时制定的总体工作方案。其后，又经过数次反复、征求了十几个部门的意见，2006年12月，《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》(38号文)正式下发。

　　按照近日印发的《第二次全国土地调查总体方案》，二次调查主要任务首先是开展农村土地调查，查清全国农村各类土地的利用情况，实地调查城镇以外的每块土地的地类、位置、范围、面积、分布等利用情况，查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用情况。

　　国土资源部一位负责人指出，“当前我国保障建设用地与保护耕地之间的矛盾越来越突出，解决这个矛盾的根本出路，就是节约集约，科学利用。其中，一个重要内容就是统筹城乡用地。而要城乡统筹就必须把农村建设用地尤其是农村宅基地现状搞清楚。

　　这位负责人算了这样一笔账。按照2006年底土地变更调查显示，全国村庄建设用地是2.48亿亩，其中宅基地是1.85亿亩。全国目前城乡建设用地4.8亿亩。如果按照建设部规定的城镇人口人均最高使用土地标准120平方米计算，到2010年我国城市化率达到55%的时候，需要新增城镇建设用地3800多万亩。目前全国耕地只有18.27亿亩，18亿亩耕地必须确保，也就是说只有2700万亩可以作为调整余地，扣除“十一五”已经确定的退耕还林2000万亩，就只剩下700万亩，显然离城市化需要的3000多万亩差了一大截。

　　缺口的土地从那里来？从统筹城乡建设用地中来。这位负责人指出，城镇化就是让农村居民变成城市人，和城市人享有相同的生活、生产条件和社会保障。地随人走，农村人口减少，农村建设用地也应减少，从农村2.48亿亩建设用地拿出3000多万亩来调整没问题。“到2050年，我国人口达到16亿，城镇化率70%，需要1.1亿亩土地，地从哪里来？18亿亩耕地还是不能动的，出路还是要把农村建设用地中的一部分拿出来。”

　　农村土地调查的另一个重要内容是土地权属调查。今年颁布实施的《物权法》明确将土地承包经营权、宅基地使用权等作为物权进行保护，并且规定不动产实施统一登记。而目前土地登记主要覆盖城镇，远远不能满足《物权法》的需要。国土资源部地籍司官员介绍指出，二次调查中，将全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况。

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