“38号文和《总体方案》确定的二次调查内容比我们当初预想的内容要丰富、宽泛得多。”上述官员指出。与第一次土地调查相比，二次土地调查还拓展到了城市，实现了“进城”。《总体方案》要求，查清城镇内部建设用地的使用权状况，确定城镇内部每宗土地的界址、范围、界线、数量、用途。城镇土地调查不仅要掌握工业用地土地利用情况，还要查清基础设施用地、金融商业服务、房地产用地、开发园区用地。

　　调查基本农田也是这次土地调查新增加的一项内容，同时也是最重要的一项内容。一位专家说：“能把基本农田落实下来，就是二次调查最大的功绩。”

　　据悉，二次调查中各地区将依据土地利用总体规划，按照基本农田保护区(块)划定资料，将基本农田保护地块(区块)落实至土地利用现状图上，统计汇总出各级行政区域内基本农田的分布、面积、地类等状况，并登记上证，造册。这将为新增建设用地有偿使用费返还用于基本农田建设和保护以及中央财政直接补贴承包经营基本农田的农户提供依据。

　　“二次调查将充分利用现代科学技术，这在过去是不可想象的。”谢俊奇说。

　　土地调查离不开坚实的技术支撑。第一次土地调查采用的技术体系是部分遥感和地面调查技术，操作方式是以手工操作为主，成果以纸介质为主，现代信息技术应用程度不高，影响了调查成果的应用和共享。

　　“现在的技术手段比十年前好多了”，原国家土地管理局地籍司副司长向洪宜回忆起当年一次调查的情形，“当时的技术手段落后，有的地方连起码的调查、测量的工具都没有，量算面积靠手工计算。即使技术人员非常认真，也不可避免产生一些误差。”

　　第二次全国土地调查将充分运用航空航天遥感技术、GPS技术和数字化、网络化技术等手段，变土地调查的事后管理为事前管理和事中跟踪监测。专业人士指出，卫星遥感技术具有全天候、动态、重复探测、成像周期短等特点，能够实时、准确地反映地面信息的变化，为大范围获取土地利用现状数据和全面更新提供重要信息源。

　　受技术条件限制，一次调查只有很少地方建立了数据库。二次调查在信息化技术的支撑下，采用集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程，将获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息，建立国家-省-市-县四级土地调查数据库。

　　国土资源部有关负责人说，“四级数据库的建成，意味着国家、省级政府将不再两手空空。国家将能够掌握每一块土地的真实情况，并记录在案。实现对每块土地的监管，尤其是对涉及耕地、农用地转用等土地利用行为的监管。”

　　建立数据库的好处不仅仅如此。有专家指出，数据库里调查的数据、图件、实地互相联系，即便篡改了一个数据，也很难改掉其他数据，这就能避免人为的干扰。

　　特别引人注意的是，这个数据库不仅包括现状图，还包括影像数据库。国土资源部一位官员说，“影像图相当于每块土地都有一张照片，像人的身份证一样，现状图相当于每块地都有一个属性，两套图互相套合，更便于及时发现土地利用变化的信息。”

　　“这次调查的成败在于数据能否真实”，一位参与过一次调查的专家担忧，“当年第一次调查中，有些地方通过行政力量干预数据汇总，确确实实发生过。”

　　据向洪宜介绍，一次调查中，1996年实际的阶段性汇总是全国耕地为20.24亿亩，经过汇总变更后，这个数字就变成了19.5亿亩。“为什么减少了这么多，就是有些地方政府的干涉。而地方政府为什么要千方百计把数字搞少呢？还是利益在作祟。因为耕地数量牵扯到农业税、粮食单产、征地等问题”。

　　谢俊奇也认为，当年一次调查一个突出问题，就是数据真实性受行政因素干扰过大。他分析原因主要有三个：

　　一是，过去长期以来土地的基础数据来自于统计部门。第一次调查获得了相对比较真实的数据，但是和以前统计的数据差距比较大，各地就要想方设法找‘平衡点’，对数据进行干扰。

　　二是，第一次调查时有诸如农业税等政策的影响，如果耕地面积大，地方征税就多，影响地方利益。

　　三是，一次调查数据采取层层上报的汇总机制，在上报过程中，经过权衡利弊，可能就会产生不真实的数据甚至两套数据。”

　　农业税虽然自2006年起已经被取消，但有的地方政府仍然会抱着多留点建设用地，多给自己留点余地的心态，对土地调查进行干涉。二次调查仍要经受艰巨的考验。

　　据国务院第二次全国土地调查领导小组有关负责人介绍，二次调查将从以下方面确保数据的真实性：

　　第一，从组织上进行保障。国务院成立第二次土地调查领导小组，并设立全国土地调查办公室。同时，抽调部分地籍管理和土地调查的专家，组成技术专家组，对调查中遇到的重大技术问题进行研究解决。

　　第二，从机制上进行保障。专家介绍，这套机制的特点是“国家管两头，地方管中间”。具体来说就是，开始调查以前，国家运用遥感、航天、航空技术统一制作调查底图，供各地在调查时使用。底图既有基础地理信息，又有影像。“影像的东西是做不了假的。影像的房子就是房子，影像的耕地那就是耕地。”这样，地方在调查时就很难通过其他手段作假。地方再在国家统一制作的底图基础上进行细致的调查，通过影像的判定、野外调查等，做到统一的正摄影像图上。地方调查完成后，国土资源部将运用最新的遥感资料，对省级汇总成果进行全面的内业检查，对于耕地等重要地类、东中部等重点区域，国家还要进行实地核查。

　　第三，政策保障。为排除人为因素干扰，国务院强调此次调查只是摸清现状，不涉及违规用地处理，从而消除各方疑虑。另一方面，对在调查中虚报、瞒报数据的，要追究有关当事人的法律责任。

　　第四，从经费上予以保障。经测算，二次调查需要总经费投入上百亿元，由中央和地方财政共同担负。《总体方案》要求地方各级财政部门在调查经费上给予保证，要根据土地调查任务和计划安排，编制支出预算，核定土地调查经费，并列入相应年度的财政预算，确保经费按时足额到位，保障土地调查工作的顺利进行。

　　据专家透露，为了配合本次调查，一部专门规范土地调查行为的行政法规——《全国土地调查条例》正在紧张起草中。“这可以从法律法规的高度保障此次调查数据的真实，也保证了今后的土地调查有法可依。”[李倩 张晏 唐敏]

上一页  [1] [2]