杨文杰 巨文慧 殷炳超 孙宏亮 马乐宽

推进流域上下游建立横向生态保护补偿机制是践行“绿水青山就是金山银山”理念、推动生态产品价值实现的重要举措。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确提出，鼓励地方加快重点流域跨省上下游横向生态保护补偿机制建设，开展跨区域联防联治。

为落实党中央、国务院关于长江经济带生态环境保护的决策部署，2017年至2020年，生态环境部会同财政部等部门，在充分借鉴新安江流域生态补偿机制试点成功经验的基础上，累计投入中央财政资金180亿元，积极推动赤水河、酉水、滁河、渌水、川渝长江干流及濑溪河等跨省流域建立横向生态保护补偿机制，协同治理的工作格局逐步形成，为建立健全长江全流域横向生态保护补偿机制奠定了良好基础。

工作进展及成效

补偿范围逐渐扩大。2018年财政部、原环境保护部、国家发展改革委、水利部联合出台《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》，推动长江流域相邻省份及省内建立横向生态保护补偿机制，深入开展流域水资源保护、水污染防治和生态保护等工作。在生态环境部和财政部的积极推动下，云南、贵州与四川，湖南与重庆，安徽与江苏，江西与湖南、四川与重庆分别签订涉及相关跨省跨界流域的横向生态保护补偿协议。上海、江苏、浙江、安徽、重庆、四川、贵州等7省（直辖市）实现了省内流域生态保护补偿机制全覆盖。2021年4月，财政部、生态环境部、水利部、国家林草局等4部门联合印发《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，流域补偿政策支持范围拓展到长江全流域19省份。

共同保护与治理机制日益健全。自补偿机制实施以来，中央财政资金带动了地方政府、企业和社会资金参与生态环境保护与治理，其中赤水河流域云南威信县获得三峡集团农村污水治理资金2000万元；四川叙永县吸引社会资本4.1亿元，打造特色小镇、康养目的地及红色经典旅游景区，推动流域绿色发展转型；酉水流域的重庆市酉阳县、秀山县投入3.4亿元，用于城乡生活污水处理设施及其配套管网建设和运维，集中式饮用水水源地保护等。流域生态保护和污染治理力度明显加大，集中解决了一批长期存在、影响水环境质量改善的突出问题，如赤水河流域开展白酒企业整治，四川对古蔺郎酒厂有限公司等20余家重点白酒企业开展专项治理，关停小造纸厂、酿酒作坊共150余家。跨区域联防联治工作机制建立健全，苏皖两省建立重大规划（方案）合作会商机制；上海、江苏、浙江、安徽签署《长三角地区跨界环境污染纠纷处置和应急联动工作方案》《沪苏浙边界区域市级环境污染纠纷处置和应急联动工作方案》，实现长三角省、市、县环境应急联动机制全覆盖。

水环境质量有效保障和改善。2020年，各相关跨界断面水质均达到或优于协议确定目标。其中，赤水河流域清水铺、鲢鱼溪断面年均水质为Ⅱ类（协议目标为Ⅱ类）；酉水流域里耶镇断面年均水质为Ⅱ类（协议目标为Ⅲ类）；滁河陈浅断面年均水质为Ⅲ类（协议目标为Ⅲ类）；渌水流域金鱼石断面年均水质为Ⅱ类（协议目标为Ⅲ类）。通过建立和实施补偿机制，有效促进了相关地方主动改善水环境质量。

积极助推了绿色发展转型。补偿机制有效平衡了生态保护者和受益者之间的义务与权利，聚焦生态系统保护与治理，倒逼流域经济社会发展逐步实现绿色转型，培育了生态化、多元化的优势特色产业，探索生态产品价值实现有效路径。贵州赤水河设置了生产红线、发展红线、保护红线，两岸禁止化工、煤矿行业等，关停退出高耗水的小作坊，2018年被评为“中国好水”水源地，为流域内白酒产业发展提供了优质环境支撑。滁河流域全椒县持续推进“生态立县”，否定20个电解铝、涂料、水泥添加剂等高污染高耗能项目，取缔关闭、整顿规范“散乱污”企业，荣获安徽省生态文明建设示范市县。

存在的主要问题

长江干流及主要支流补偿机制仍有不足。《长江保护法》规定“对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿，鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态保护补偿”。目前，除赤水河、滁河、酉水、渌水、川渝长江干流濑溪河等流域外，长江干流及其他主要支流仍需继续建立跨省横向生态补偿机制，省际间协同保护机制仍需进一步打通。

补偿资金来源和方式单一，多元化补偿缺乏探索。长江流域生态保护补偿以各级财政资金补偿为主，补偿力度和使用范围有限，对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元化补偿方式缺失，对因保护生态环境而转产的农村居民，缺少后续配套扶持政策。

补偿标准不完善，生态产品服务价值和保护成本未充分体现。目前实施跨省横向生态保护补偿，主要通过协商谈判确定补偿标准，各方在出资比例、分配比例等核心问题上摇摆不定，对上游地区生态保护成本、发展的机会成本、生态产品和服务价值等因素考虑不足。

主动开展补偿的内生动力不足。虽然流域生态保护补偿呈现范围逐步扩大的良好态势，但从目前已开展的跨省补偿实践来看，仍以国家推动和支持为主，相关方自发开展较少。补偿机制协商过程中，下游地区有时强调，即使没有流域补偿，上游也应守土有责，竭尽全力保护好上游水质。下游主动签订协议的动力不足，目前已签订的跨省协议也多是中央政府作为“调解人”参与协调的结果。另外，已签订的协议多为3年期或两年期，实施周期短，补偿可持续性存在不确定性。

落实横向生态补偿机制的有关建议

第一，积极落实长江大保护有关政策要求，加快推动横向补偿机制全覆盖。

按照《长江保护法》第七十六条相关要求，以及《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》要求，进一步发挥中央财政资金激励引导作用，强化“共抓大保护、不搞大开发”，建立高层级工作机制，推动长江流域相关省（自治区、直辖市）在干流、主要支流、重要湖泊及饮用水水源地等水质敏感区域地方人民政府之间加快建立横向补偿机制。加强上下游省份落实流域生态环境共同保护责任的督促考核，构建生态环境保护统一组织、统一规划、统一标准、统一制度、统一监管的推进机制。

第二，因地制宜探索多元化补偿方式。

鼓励上下游跨区域结对发展，开展多元化补偿实践，引导下游地区通过生态产业扶持、生态环境治理工程帮扶建设、人员技术培训、飞地经济等方式对上游地区实施补偿。将生态补偿效益与群众利益挂钩，建立利益连接机制，实现生态保护地区地方财政状况改善、当地群众致富与生态环境改善“多赢”。

第三，拓宽生态产品价值实现路径。

开展流域生态产品价值核算体系研究，建立与生态产品价值相适配的补偿标准，探索多类型的生态产品价值实现形式。以“水”为主线，加大优质水源地生态涵养能力提升力度，提高水生态产品供给能力。探索将生态产品价值实现与乡村振兴、群众致富相结合，将优质生态文化资源与农旅、林旅、文旅深度融合，打造知名品牌，增加附加值，让百姓共享生态产品红利。

第四，完善流域横向生态保护补偿长效制度。

推动《生态保护补偿条例》尽早颁布实施，从流域生态系统整体性和系统性出发，明确相关方的义务与责任。创新实践“造血式”补偿模式，通过相关方编制流域生态环境共同保护规划或方案，合理安排、有序落实生态环境保护与治理任务，依据年度绩效评估结果，为下一步优化补偿协议和实施机制提供依据。

作者单位：生态环境部环境规划院