11月8日，“公众参与—环境保护”中国嘉兴论坛在浙江省嘉兴市举办。如何通过公众参与达到政府与公众的共赢？环境信息公开还有哪些不足？应如何推动环境信息公开？听证会该如何开？在论坛的互动环节，通过对一些重大环境污染事件的回顾和评价，政府官员、相关专家和民间组织代表展开了对话。

公众诉求如何表达？

    在厦门PX事件中，市民通过“散步”这种手段来表达自己诉求。如何评价厦门PX事件中的公众参与方式？公众该如何表达诉求？目前，公众参与环境决策的渠道有哪些？该如何推动公众参与环境保护？

　　马军:因为厦门PX项目会产生污染排放，所以市民强烈表达，在我看来，这个事件最让人感慨的是，难得有这么多市民表达自己的诉求。我们从2003年就有了《环境影响评价法》，这么大项目要上马必定要影响到环境，公众有很多意见，在这个过程中，为什么没被表达出来？这是最大的一个问题。

　　这个事件反映出项目环评和规划环评的问题不仅政府要掌握，公众也需要知情。

　　孙姗:目前有关环境发展的一些重要事件，实际上都是通过新闻媒体来推动的。公众对于环境的关注应该是长期的，针对厦门PX事件，在相当长一段时间内，没有渠道让公众了解。不管是厦门PX事件，还是垃圾焚烧厂事件，在公众以“散步”形式表达到自己的环境诉求背后，往往看不到一些民间科学家，将复杂的信息转化成公众可以听得懂的话，我们往往缺失对于政府程序或是事件本身深入的解读。

　　在每次“散步”之后，大家不应只是看到“散步”，还应该看到事件背后总会出现一批关心环境利益的公众。对于“散步”的信息是怎样传播的、什么样的信息促使大家来“散步”，这个过程是值得政府特别关注的。

　　章剑:从厦门PX事件来看，现在公众参与的渠道还不是很广泛，制度安排也不是很完善。很多时候公众参与不是通过环保组织来进行的，而是自发的，比如通过在网络上发帖来产生影响的。

　　如果嘉兴市有类似厦门PX这样的项目，我们会怎样处理呢？实际上我们也碰到过类似的情况，我在网上看到网民发表了很激烈的言论，得到这个信息以后，我们非常重视，专门到当地做了考察、研究。我们把信息传递给公众，根据专家意见，如果这个项目是存在很大风险的，我们将建议这个项目不一定实施。在这个过程中，网络搭起了公众参与的桥梁。

　　目前，我国环境保护事业还处于发展阶段，环保部门自身还不够强大、不够权威，我们希望通过环保部门与公众的沟通，多听听民间的声音，搭起政府和公众之间的桥梁。

　　黄小山:因为垃圾焚烧的项目，我加入到环保中来。最初，我们与政府、媒体之间产生了矛盾，“烧与不烧”引起全国性大讨论。我们也采用了类似厦门市民“散步”的方式，我们把车子上挂上标语，绕整个北京城一圈进行游行。

　　随后，作为公民代表，我参加了赴日本、澳门的环保考察。通过这次考察，对垃圾焚烧，我有了新的认识。

　　通过这次公众参与，我体会比较深的是:公民要勇于行使自己权利。作为一个普通公民来，与政府进行平等的博弈是不可能的，但是公众不能自己弃权，只有我们勇敢、合法、理性行使我们自己的权利，才有可能有自己的空间。

信息公开路有多远？

    2010年7月3日，紫金山铜矿湿法厂含铜污水出现渗漏，导致汀江严重污染。紫金矿业以“‘维稳为重’，担心引起当地民众的恐慌”为由，瞒报污染信息。我国的法律对这种瞒报行为有何惩处措施？紫金事件是个案还是普遍现象？

　　马军:“紫金事件”企业瞒报了10天，从上市公司信息披露这一点来说，它是一个个案。但从众多环境污染事件背后来看，这不是一个偶然现象。

　　之前我们对香港上市的在大陆经营的企业进行了梳理，发现175家在港交所上市的企业，存在着环境污染记录。通过仔细阅读和查阅这些企业的年报、官方网站，发现他们对超标违规基本没有任何记录。综合这些因素我们可以发现，环境信息公开还有待提高。

　　王灿发:我国发布了《政府信息公开条例》，但是对于企业信息公开仅仅是在《环境信息公开办法》(试行)中进行了规定，而作为行政规章，《环境信息公开办法》(试行)是无权创设行政处罚规定的。

　　真正让上市公司害怕的是什么？是不让它上牌或者停牌。像紫金矿业被行政处罚900多万元后，对它没有太大的影响。对违法企业处罚过轻，使他们可以在违法中继续生存下去，这种现象说明我们的环境立法还存在着缺陷。

　　章剑:当前，一些地方的环保部门在执行法律、法规时候受到很多阻碍，就像紫金矿业这样的企业，是当地财政收入的主要来源。对于这样的企业，环保部门要对其进行检查，往往还需要地方政府的支持。而地方政府一旦选择庇护这些利税大户，环境执法工作就很难进行。这时，公众参与就显得格外重要。

　　李伟:《环境信息公开办法》(试行)中规定，超标严重污染企业应该一个月内在媒体上公布排放数据信息。但我们在现实中却可以看到，这么多年没有任何一家企业因为没有公布这些信息而受到处罚。

听证会怎么开？

    召开听证会是政府征求意见、收集民意的重要手段。哪些事情需要开听证会？听证会中的公众代表应如何产生？听证会上公众如何表达？政府如何听取公众意见？如何保证公众意见在政府决策中的作用？

　　黄良荣:嘉兴市南湖区自2009年以来，成立了行政处罚公众参与评审团，今年已经是第二期。评审团有三方面代表:专家，党代表、人大代表、政协委员，普通的公众。

　　从我们南湖的实际情况看，在评审现场，我们将案件逐一向评审团做出介绍后，工作人员全部撤离，让公众评审团去充分讨论，由20位评审团成员做出决定，之后，再组织全局委员会进行审核。

　　2009年以来，在213个案件中，18个案件中听证会的意见是不一致的。这18个案件是怎么处理的呢？最终有12件遵循了评审团的意见，6件维持原来的决定。从我们自身来看，听证会可以收到良好效果。

　　王灿发:听证会是一个决策会议，就是让决策人考虑更多人利益的意思，不只是泛泛听取意见，更是规范化的程序。听证会本身不按照少数服从多数方法来做决策，决策者听了各方面意见以后，由他来做出决定。

　　我国目前有行政处罚听证会、行政许可听证会等。对于行政许可，认为可能影响范围比较大、或者影响利益比较大，决策机关就可以主动召开听证会，征求公众意见，实际上减少了决策机关的决策失误。

　　一个项目要建设或者制定一个行政许可的时候，利害关系人也可以要求听证，但是这个要不要开听证会，是由行政机关来决定的。

　　还有一种听证就是决策的时候，政府认为决策影响比较大，它就可以召开听证会。听证分选择听证和必须听证。

　　听证以后再决策，这个决策不是按听证谁发言多少，或者是赞成哪个意见，反对哪个意见多少来决定，而是由政府考虑各方面意见来做出决策。听证以后，对做出的决策，有关当事人不服的，还可以进行行政复议，也可以进行行政诉讼。目前我国缺少行政听证条例，听证程序不太完善。

　　黄小山:有些问题遇到分歧和矛盾，僵持在这儿了，解决不了，有可能要开听证会。

　　这种情况下，我认为，听证会怎么开，除了行政处罚的以外，没有一个法律明确的程序。听证会最重要的是程序，对公众来讲，程序重要、正义更重要。程序的正义是最难的。听证会的来源就是司法程序引入到行政管理和公众参与中来，就是有一个第三方来听两方的言论，由第三方裁决，你说得对？还是我说得对？否则应该叫茶话会。

我们需要妥协吗？

    政府利益为什么会和公众利益产生分歧？政府和公众应该具备怎样的博弈心态和技巧？在这场博弈中，哪些问题可以妥协？哪些问题不可以妥协？是否存在第三条道路？政府和公众如何运用“以利益换利益”的艺术实现共赢？环保NGO如何成为政府与利害相关人之间沟通的桥梁？

　　陈金陵:通过采访一些环保NGO、政府官员，我发现了一些现象，政府有关部门和环保NGO、公众有时会出现一种不太正常的关系。这种关系甚至会产生一些冲突，我觉得其中一个重要原因就是相互之间不够理解。

　　不可否认，现在的公众参与环境保护和过去5年前、10年前相比有非常大的转变。对这种转变，我认为相当一部分政府官员没有看到，看到以后也没有能够重视，或者说引导这种转变。对于一些环保NGO来讲，在一些污染事件发生后，他们看到政府官员的作为，往往会认为政府官员为政绩就一定要牺牲环境，甚至要牺牲公共利益。

　　我建议，两者之间应该找到一种渠道进行沟通，有的时候可能需要换位思考一下。不管对于公众还是政府来讲，目标和利益是一致的，都是为了保护环境、为了保护自己的家园。两者共赢是完全可能的。

　　在采访中，我了解到一件事情:当地政府想在城市中一个风景非常好的保护区里面，建设一个生活娱乐中心。当地方政府决定做这件事的时候，环保部门是极力反对的，环保NGO也反对。为了维护共同的环境，环保部门把有影响力的环保NGO负责人组织在一起召开座谈会，然后通过媒体进行宣传，最后使得项目下马，保护了自然保护区。

　　黄良荣:政府和老百姓站在一条线上，保护环境是共同责任。双方通过得当的途径和方法，政府与公众的对立问题是可以迎刃而解的。举个例子，目前，政府和老百姓在南湖区发展中有些事情还需要相互理解，对其中的一些问题，我们就通过召开听证会来沟通。

　　黄小山:在与政府的博弈过程中，我向北京市政府提供了一份77页厚、图文并茂、经过1年时间调查研究的垃圾处理方案。为了达成共赢，政府和公众双方都要有所付出和行动。

　　居民垃圾分类投放以后，需要政府分类收集、分类运输，最后分类处理，这才是一个所谓垃圾分类整个链条，缺一不可。这个过程需要政府的投资、积极宣传，以及全民的共同参与和配合。如果政府能够达到严格垃圾分类、严格监管，严格立法，哪怕垃圾焚烧厂就建在我家门口，我也会第一个表示赞成。

　　这种博弈的结果一定是妥协协议，一定是政府和百姓经过博弈达成的一种双方妥协，谁都不能100％地赢。

　　王灿发:就深港西部通道问题来看，实际上深港西部通道由于居民的反对，最后增大了建设成本，这个建设成本是全市政府财政来支付，也就是影响了公共利益，这存在个体和集体的利益关系问题。

　　我们历来的价值观是集体利益高于个人利益，要少数人利益服从大多数利益。我们原来的理论认为，大河没水，小河干。实际上从自然规律来说是错的，应该是小河里没水，大河就要干了，这就是个人利益和集体利益，我们应该保护每一个人利益，才能保护集体利益。因此，为了少数人利益，让财政付出一定代价是应该的。

　　这个地区和那个地区利益关系又存在什么问题呢？很多的地方都面临垃圾焚烧厂选址问题，周围居民自然会受到一定影响。垃圾焚烧厂肯定是要建的，但应该符合规划。这个地方如果规划建垃圾焚烧厂了，就不应该在当地规划建设居民区。

　　对垃圾焚烧厂的建立，政府要树立公信力，建立一个垃圾处理信息显示屏给公众看其实并不难，可目前很多垃圾焚烧厂都没有这样做。不是政府说一定要管好，而是要老百姓相信你一定能管好，这样就达到共赢，实际上共赢需要让公众的广泛参与和监督。

　　现在大多数的冲突，应该是公众或者受害人对企业，而不应该是受害人或公众对政府的，政府最终维护的应该是绝大多数利益，维护整个社会利益的。政府在坚持一种主张的时候，要有自己的根据、数据和理论，能够说服老百姓，而不能盲目地只为利益和政绩考虑。

　　另外，从公众来讲，公众还应该遵守一定的基本规则。法律只要规定了，就要按照法律要求严格执行，即便损害到自身利益也必须服从。

　　李松:在碰到具体问题的时候，公众更多考虑的是个人利益，是局部利益；而政府考虑的是全局利益、长久利益。垃圾焚烧厂的问题就很能说明一个问题:北京市考虑在昌平建比较合适，是从北京市整个布局来看。在这个点上，出现了这种利益冲突，通过公众参与各种途径，最后究竟应该怎么解决呢？我个人觉得要做到以下几点:

　　第一，相互理解。局部利益有时需要考虑全局利益，公众要考虑一下全局，政府也要考虑一下局部。

　　第二，科学说了算。深港西部通道对人体多大影响，公众承受底线是多少？我觉得不能政府说了算，不能公众说了算，还应该由科学来说。

　　第三，利益置换。在西方，企业建项目，如果对当地的环境有所影响的，它会在允许范围内给予居民补偿，如果居民接受补偿，企业能够承受起补偿就建；但如果补偿费用太高，项目就不建了。居民也是这样，补偿合适，项目就可以建。比如说，在昌平的阿苏卫建垃圾焚烧厂，当地居民的环境利益可能会受到一些损失，政府可以考虑用其他利益来弥补当地居民损失的利益，例如在阿苏卫建学校、养老院、公园等公共设施，利益得到了平衡，问题也就解决了。

　　中华环保基金会秘书长 李伟

　　《环境信息公开办法》(试行)中规定，超标严重污染企业应该一个月内在媒体上公布排放数据信息。但多年来没有任何一家企业因为没有公布这些信息受到处罚。

　　中国环境报社副社长、常务副总编　李松

　　当地居民的环境利益如果受到一些损失，政府可以考虑用其他利益来弥补当地居民的损失。

　　中国政法大学环境资源法研究所所长 王灿发

　　政府在坚持一种主张的时候，要有自己的根据、数据和理论，能够说服老百姓。

　　公众环境研究中心主任 马军

　　“紫金事件”企业瞒报了10天，从上市公司信息披露这一点来说，它是一个个案。但从众多环境污染事件背后来看，这不是一个偶然现象。

　　山水自然保护中心执行主任　孙姗

　　我们需要一些民间科学家，将复杂的信息转化成老百姓可以听得懂的话。

　　浙江省嘉兴市环保局党组书记、局长　章剑

　　我们希望通过环保部门与公众的沟通，多听听民间的声音，搭起政府和老公众之间的桥梁。

　　NGO研究专家 陈金陵

　　对于政府和公众来讲，目标和利益是一致的，都是为了保护环境、为了保护自己的家园。两者共赢是完全可能的。

　　公众代表黄小山(网民“驴屎蛋儿”)

　　博弈的结果一定是妥协协议，一定是政府和百姓经过博弈达成的一种双方妥协，谁都不能100％地赢。

　　浙江省嘉兴市南湖区环保局局长　黄良荣

　　对于18件听证会意见不一致的案件，最终有12件遵循了评审团的意见，6件维持原来的决定。从我们自身来看，听证会可以收到良好效果。

　　本版文字由中国环境报记者闫海超整理，未经本人审阅