二、非营利组织税制设计的基本原则
　　
　　（一）公平原则――对非营利组织的税制规制
　　
　　非营利组织税制的公平原则包括非营利组织间的税收公平和非营利组织与其他组织间的税收公平两个层次，体现为横向公平和纵向公平。横向公平的含义是：同种情况的非营利组织应享受相同的税收政策安排；对非营利组织与营利组织的同类活动（主要是指营利性活动），税收政策和制度安排也应相同。纵向公平则是指：不同收入规模的非营利组织应纳不同的税款，应体现量能纳税的原则。公平原则对非营利组织税制的内在要求具体体现在：
　　1.从非营利组织之间来看，同种情况的非营利组织应纳相同的税，不同的非营利组织应纳不同的税，体现量能和受益的原则。从我国的实际情况看，首先.非营利组织享受税收优惠的资格应以“非营利性”或“公益性”为惟一标准，对由政府投资形成的“公办非营利组织”和私人发起的“民办非营利组织”应实行同样的税收优惠。其次，对不同类型的非营利组织应采取差别性的税收优惠政策。由于我国的非营利组织存在营利性与非营利性、公益性与非公益性交织的特点，因而应对非营利组织按公益性和非盈利性的程度，实行差别性的税收优惠政策。这就要求非营利组织税制必须能区分纯粹的非营利组织和混合性的非营利组织，采取差别性的税收政策。
　　2.从非营利组织和营利组织之间的关系看，要求对经营性质的活动实行相同的税收政策。由于非营利组织的经营性活动与企业的经营活动具有竞争关系，对非营利组织的经营活动给予税收优惠，就会使非营利组织在竞争中占有优势地位，形成不公平竞争。当这种不公平达到一定程度时，就可能会影响市场竞争的有效性，从而损害社会整体福利。
　　
　　（二）效率原则――对非营利组织的税收激励
　　
　　非营利组织税制的效率原则要求对非营利组织给予税收优惠待遇，鼓励和扶持非营利组织的发展。非营利组织的税收优惠制度包含两个层次：一是“目的公益－手段非营利”免税，即对非营利组织为公益性目的进行的非经营活动免税，对支持这种活动的各种捐赠行为，允许税收抵扣，以激励社会各界参与非营利、公益性的事业；二是“目的公益－手段营利”的减税或低税政策，即对非营利组织为公益性目的，但采取经营性的商业活动所取得的收入采取减税或低税等税收优惠政策。
　　各国在第一层次上的税收优惠政策取向是一致的，但在第二层次上的税收政策则存在一定的差异。如，美国对超出非营利组织公益宗旨之外的经济活动征税，而波兰、匈牙利等国税法规定.如果非营利组织从事全部经济活动得到的净利润不超过一定数额或总收入的一定比例，则可以全部免税。一般而言，发达市场经济国家非营利组织社会环境较好，筹资渠道较多，资金较充裕，非营利组织的规模和数量较大，非营利组织从事营利性活动会对营利组织构成竞争威胁。反垄断、消除不平等竞争、维护有效的市场竞争环境是市场经济较发达国家政府首要的经济责任，往往不允许非营利组织从事与企业争利的商业活动，通常对其采取与普通企业一视同仁的税收政策。在市场经济制度尚不完善的欠发达国家，社会环境较差，资金不足，非营利组织需要多渠道筹集资金，且非营利组织规模较小，参与竞争性商业行为对市场有效竞争的影响较小。因此，欠发达国家对非营利组织的商业性活动大多采取减税的方法以支持其发展。
　　
　　三、我国非营利组织税收制度及政策存在的问题
　　
　　（一）我国现行对非营利组织的税收制度不能对非营利组织的发展形成有效的激励，不利于鼓励非营利组织多元化、多层次的发展取向，不利于鼓励社会各界积极参与非营利组织的慈善活动
　　
　　1.我国的税收优惠保留了较强的计划经济特征，不同经济所有制成分的非营利组织享受不同的优惠政策。例如，按是否财政拨款和是否属国有机构改制决定是否享受税收优惠，不利于民间非营利组织的发展。2.我国的税法规定，只有向国务院、民政部门规定的少数几家全国性的非营利组织的捐赠才能享受税前扣除的税收优惠。现实情况是，非营利组织具有较强的层次性，其活动范围和受益范围可能具有一定的地域性，这就使地区性和社区性的非营利组织不能享受相应的税收优惠。
　　
　　（二）我国现行对非营利组织的税收制度不区分非营利组织的营利性活动和非营利性活动，对非营利组织从事的竞争性活动不能有效地管理和规制
　　
　　1.我国现有的法律体系中对非营利组织尚没有明确的界定和分类，因而实践中无法有效地区分营利组织和非营利组织，使某些营利性组织也享受了与非营利组织同样的税收优惠。在现行的税收法规中，非营利性组织大多是以事业单位、社会团体、民办非企业单位等概念出现的，难以准确涵盖非营利组织的全部内容。尽管现有的事业单位是我国非营利组织的主要组成部分，但事业单位并不等同于非营利组织，这是由于我国目前的事业单位至少从事监督管理、社会公益、中介服务和生产经营等四大活动，公益性的事业单位也有纯公益性和准公益性之分。我国目前的税收政策以是否属财政拨款来决定应否享受相应优惠，无助于非营利组织的发展。
　　2.税收优惠过宽、过多，造成税源流失。我国对非营利组织实行较为宽松的优惠政策，一方面有利于促进公益性事业的发展，鼓励社会捐赠和投资；另一方面，也导致了税收优惠政策的滥用.使非营利组织成为逃避税的重要渠道。例如，某些普通企业通过挂靠事业单位、科研机构从事经营活动.从而获取免税优惠，实际上是逃避税行为。
　　3.现有税收制度及政策没有对非营利组织从事竞争性的营利活动或假非营利组织之名实为营利组织进行有效的限制。我国许多事业单位从事营利性的商业活动，所获得的利润可以分配（或变相分配），但仍享受免税待遇，既违背了非营利组织的公益性宗旨，又不利于公平竞争。另外，部分挂靠学校等非营利组织的经营性机构也享受了非营利组织的税收优惠。
　　
　　四、我国非营利组织的税收激励和规制
　　
　　我国的非营利组织尚处于初始发展阶段，其对社会经济的作用尚未有效发挥出来，因此我国宜采取更富于激励性的税收优惠政策鼓励和扶持非营利组织的发展。但由于我国的非营利组织具有营利性和非营利性、公益性与非公益性混合和交织的特点，非营利组织与营利组织的竞争现象严重，因此税制还应对非营利组织发挥规范和制约的作用。总的原则就是，要对非营利组织为公益性的目的（宗旨）筹资所从事的非营利性活动全部免税；对其为公益性的目的所从事的营利性活动应实行低税政策；对非营利组织为非公益目的所从事的营利性活动，比照营利性企业进行征税。
　　
　　（一）构建我国非营利组织的税收法律体系，确立非营利组织的法律地位及税收基本政策
　　
　　完整的非营利组织的法律体系包括民法、组织法、税法等系列法律规章的总和，鉴于我国非营利组织出现较晚.启动正式的法律制定程序还不成熟，从便于税收管理的角度出发，可预先在税收法律法规中对非营利组织进行规范。从现实的条件看，可以在法律法规中对非营利组织进行明确界定，厘清其性质和类型，进而明确非营利组织的税收法律地位和基本的税收政策；在适当时机，再启动相应的程序逐步完善其法律体系。
　　非营利组织的概念应体现公益性、非营利性和不分配利润等特征。考虑到我国非营利组织的公益性和非公益性、营利性和非营利性的相互交织，可将我国的非营利组织按其提供服务的性质分为：公益性非营利组织、一般公益性非营利组织和承担一定行业管理职能的非营利组织。对现行的有关非营利组织的免税政策进行修改，使之界限更加具体、清晰，既有利于非营利组织的发展，又有利于防止税收漏洞。具体说来，对公益性非营利组织应当完全免税；对一般公益性非营利组织的非营利性行为免税，对其营利性行为征税；对承担一定行业管理职能的非营利性组织应当加以改组，剥离其行业管理职能，使其成为真正的非营利组织.而在剥离之前则要加强监督，防止其利用管理职能和非营利组织的双重性质牟取非法利益。
　　
　　（二）实行对非营利组织免税资格的税务认定制
　　
　　通过资格的认定把假非营利组织和挂靠非营利组 织的经营性组织排除在免税范围外。各国对非营利组 织免税资格的认定，一般采取税务机关核准认定和登 记自动获取这两种方法。由于我国非营利组织的登 记、管理机关和税务机关之间的信息沟通存在制度性 障碍.本文认为.采取税务机关核准认定的方法更有 利于征管。比如通过税收法律法规规定，凡依我国法 律成立的非营利组织都是法定的纳税人，相应的登记 管理机关必须在一定期限内向税务机关通报成立或撤 销情况，非营利组织也应按期向当地税务机关进行纳 税登记，并申请免税资格（目前我国相关法律只规定 从事经营活动的工商户有此义务）。税务机关经审核 后决定是否给予申请单位免税资格。免税资格的获得 应至少符合以下条件：宗旨应是公益性的，而非互惠 性或营利性的；具有公益法人资格；全部资产及其增 值为公益法人所有.而非个人所有；不分配利润；终止或解散时的剩余财产只能用于公益事业。获得非营利组织免税资格的组织可以享有免税的权利，但需定 期进行税收申报并接受相应的考核，非营利组织的非 免税项目还应依法纳税。
　　
　　（三）对非营利组织的税收优惠政策
　　
　　对非营利组织的税收优惠应坚持非营利性和公益性宗旨的要求，具体来说有两条原则：一是对其为实现公益性宗旨而进行的非经营性的活动免税；二是对其为实现公益性宗旨而进行的营利活动实行优惠的税收待遇。
　　为了防止非营利组织的税收优惠政策被滥用，应规定非营利组织一般不得从事非公益性目的的活动。如果非营利组织从事公益性和非公益性目的的活动，在税务上则视为兼营业务，要求其实行财务分开，否则适用经营性组织的税法予以征税。
　　为了防止非营利组织的控制人利用非营利组织逃、避税或瓜分非营利组织的利润，税法还应从以下方面进行规制：防止非营利组织利用与营利企业的关联交易转移利润；限制非营利组织管理人员的收入水平，防止管理人员瓜分利润；规定非营利组织的慈善支出比例，保证其公益性的宗旨不被偏离；限制非营利组织从事高风险商业活动，保证非营利组织的财务安全。
　　
　　（四）突出对捐赠者的税收优惠，鼓励、支持捐赠行为
　　
　　首先，应扩大享受捐赠税收优惠的范围和捐赠渠道。凡向税务机关所认可的非营利组织捐赠，均可享受相应的税收优惠。采取“认证”和“限额”的方式，发展地区性的非营利组织，对其资格进行管理。其次，逐步提高捐赠的税收抵扣限额。从鼓励社会各界关心和支持社会公益事业发展的角度看，可以实行实捐实扣的办法。如果考虑到财力的限制，短期内可以将捐赠的税收抵扣限额提高到年应税收入（所得）的50%。

作者:税务研究，云南财经大学财政与金融学院，陈小安

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