生态补偿应实现流域统筹一体化

作者:胡剑    文章来源:中国环境报    点击数:1259    更新时间:2016-7-21

胡剑

加强生态环境保护、改善环境质量,关键在于通过体制机制创新,推动形成绿色发展的内生机制。建立健全生态补偿机制是一项有益的探索,也是一项重要的改革任务。

绍兴市生态补偿机制探索与实践

绍兴市在生态补偿体制机制创新方面,主要有如下特点:

一是从库区生态补偿到河流生态补偿。绍兴汤浦水库饮用水水源保护区惠及绍虞平原300余万人民,是绍兴最大的饮用水水源保护区。绍兴市分别于2000年、2004年出台《绍兴市汤浦水库水源环境保护办法》和《绍兴市汤浦水库水源环境保护专项资金管理暂行办法》,实施汤浦水库水源环境保护生态补偿制度。两个《办法》又分别于2010年和2012年进行了修订。目前,全市4个区、县(市)级以上集中式饮用水源地均已实行生态补偿制度,常年保持Ⅱ类水质,水质达标率均为100%,居浙江省前列。

仅仅对库区源头补偿不利于调动中下游治水的积极性。为此,绍兴市开始探索建立河流生态补偿制度,去年11月出台《绍兴市曹娥江水环境治理考核管理办法(试行)》。主要将出境水质作为生态补偿的依据,向基层和上游倾斜,考核对象为曹娥江上游和干流流经的6个区、县(市)、开发区。通俗来说,就是下游出更多的钱,来补偿上游的生态建设,上游对下游负治水责任,必须将清水送出断面。

二是从点源支付补偿到区域考核奖惩。绍兴市汤浦水库水源环境保护生态补偿,是以水源环境保护专项资金补助替代生态补偿的一种管理模式,分环境管理类和项目建设类。在此基础上,今年5月开始执行《绍兴市水质考核制度》,在生态补偿机制上有了新的突破。即把流域治理与区域治理相结合,功能达标与水质提升相结合,考核评价与奖惩机制相结合,实现水质持续稳定改善。

根据行政区域和水系特征,绍兴市设立3个考核区域:曹娥江中上游流域、绍虞平原地区、浦阳江和壶源江流域。共设立两亿元资金,在各分区考核体系内分别统筹设立水质提升竞争性考核专项基金,年末根据考核综合得分情况分配专项基金,以水质论英雄。

考核制度明确规定出境断面的达标要求,倒逼上下游合力治水。如新昌到嵊州的澄潭江出境断面、黄泽江出境断面全年平均水质达Ⅱ类,新昌江出境断面全年平均水质达Ⅲ类,且至少两个月度水质达Ⅱ类,嵊州市、上虞区的出境断面全年平均水质达Ⅲ类。水环境治理保护实行属地负责制,出现水质严重不达标的,及时移送组织、纪检部门,依纪依规实行行政问责。

三是从依赖公共财政到探索多元化补偿方式。2004年,《绍兴市汤浦水库水源环境保护专项资金管理暂行办法》创新提出,在小舜江上游设立汤浦水库水源环境保护专项资金,从水费中提取一定比例资金补助上游。从最初的0.015元/吨到2006年末的0.035元/吨,市级财政每年统筹安排水源环境保护专项资金不低于1000万元。目前已累计补助资金8041.2万元,今年的专项资金还将增加到近1900万元。

为确保水源安全稳定,目前汤浦水库生态补偿以政府财政投入这种输血式补偿为主。同时,绍兴市在造血式生态补偿方式方面也作了一些探索。

新昌县位于曹娥江上游,随着区域性污染和结构性污染日益突出,将会对下游造成较大影响。为此,绍兴市在限制一些产业在新昌县发展的同时,也在环境容量资源比较丰富的地区为新昌县提供“异地开发生态补偿”。如在绍兴袍江工业区设立新昌医药工业园区,由市政府给予政策优惠;在上虞精细化工园区,不少新昌企业投资办厂,园区在土地上给予优惠,这些企业总部在新昌,税收大都也在新昌。既解决了新昌作为生态保护重点地区(新昌江上游)的污染问题,也促进了区域协调发展。

健全生态补偿机制的建议

实践中我们认识到,在生态补偿方面一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账,不能只考虑发展不考虑治污,不能只考虑本地而不管周边区域,不能只考虑上游而不管下游,既要种好自己的地、看好自己的门,又要统筹推进,开展全流域合作,真正实现成本共担、效益共享、合作共治。

注重更大范围内协同推进。流域是一个完整的生态系统,环境治理必须坚持整体化和系统化。建立生态补偿机制,就是要共担责任,共享发展成果和优质生态产品,让上下游地区成为受益者。对下游地区来说,通过适当的补偿,协助和推动上游地区把生态环境治理好、保护好,自身就能享受到更多更好的生态产品。对上游地区来说,在分享下游地区发展红利的同时,也为自己未来的发展留下更大的空间、增添更大的后劲。上下游要积极搭建协商平台,做好顶层设计,建立联合执法、环评会商、联动应急、信息共享等机制。鉴于涉及利益关系复杂,可以逐个流域推进,等条件成熟后再进行全流域统筹。

坚持以改善环境质量为核心。流域生态补偿要以断面水质水量作为基准,以水质具体指标改善的程度为主要依据,严格水质考核,实行资金补偿与考核结果挂钩。对水环境质量持续改善的,加大奖励支持力度;对水环境质量恶化的,扣减相关资金。可实施梯级奖励,强化补偿机制的激励与约束作用。同时要强化地方政府环境责任,调动各方力量合力治污。环保部门要加强环境监管,严格执法,提升治理和保护效果。

加强生态补偿市场机制研究。从长远来看,生态补偿应是以造血式补偿为主、输血式补偿为辅的组合型补偿,不但可以减轻财政压力,也有利于形成长效机制。要发挥资金的引领作用,探索多元化补偿方式,采取对口协作、产业转移、人才培训等方式实施横向生态补偿。在不影响流域整体功能前提下,鼓励上下游之间探索水资源有偿使用的市场转换机制。

作者单位:浙江省绍兴市环保局

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