完善河长制 深化流域治理

◆高小娟

水环境综合整治是一项复杂的系统性工程，上升至流域层面，往往因跨区域、跨部门、多层级等问题而更显复杂和艰难，导致一些流域乱占乱建、乱排乱倒等问题频现，影响水生态环境。在这样的背景下，“河长制”应运而生。

“河长制”从河流水质改善领导督办制、环境保护问责制衍生而来，即由各级党政主要负责人担任“河（段）长”负责辖区内河流治理，承担包括加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管在内的主要任务，明确责任到人，纳入政绩考核，有利于实现各种资源的整合和调配，进而提高流域水环境治理的行政效率。作为具有中国特色流域治理机制改革的探索性实践，“河长制”对于提高我国流域生态环境治理能力具有重要意义。

但是在一些地方，河长制的推行还面临一些挑战，如难以协调开发与保护的关系、难以平衡上下游利益等。笔者建议，要进一步加强顶层设计，完善相关制度机制，保证“河长制”充分发挥效能，推进流域治理取得更好效果。

“河长制”推行面临的挑战

从实践来看，“河长制”推行过程中面临以下挑战：

在理念上，难以平衡开发与保护的关系。随着城镇化的快速推进，很多地方尤其是中西部地区，发展的冲动还比较强烈，地方政府党政负责人即各级“河长”仍存在重发展轻保护的思想。经济活动往往环水集中，受到这种思想的影响，很多“河长”就会在河流管理中重开发而轻保护。尽管很多地方将“河长制”考核纳入政府绩效考核内容，并细化了考核标准，但效果仍有待实践检验。

在机制上，跨区域管理待加强。“河长制”的全面推行，在一定程度上避免了属地内“九龙治水”的困境，但是对比流域治理先进国家的经验，在跨行政区特别是省际流域治理及管

理方面的制度还有待细化。我国现存的七大流域水利委员会不断完善水环境治理和保护职能，但区域协调及资源调配功能发挥有限。

在投入上，渠道相对单一。流域治理属于区域公共治理的范畴，“河长制”管理仍具有较浓的行政色彩。尽管近几年PPP模式在流域治理领域大力兴起，社会资本越来越多地参与其中，但总体来看，企业和第三方参与的程度仍较低，资金缺口较大，制约流域治理。

在执行中，面临管理不善等问题。地方政府在采取PPP模式委托企业进行流域治理时，应制定相应的评价标准，并加强管理，以保证治理效果。但是实践中，效果却往往差强人意。例如，一些地方采取PPP方式治理黑臭河流，但是由于管理不完善，企业治理好河道之后，地方政府后期截污监管不到位，导致治理效果反弹。

进一步推进流域治理

针对“河长制”推行过程中面临的挑战，笔者有以下建议：

规划引导，协调发展与保护的关系。建议依托“河长制”管理体系，委托第三方机构全面摸排、调查、评估和跟踪流域水资源、水环境、水生态的现状和风险，建立档案，动态管理。基于调查和评估结果，在流域层面编制统一、协调的流域发展规划与保护规划，通过“河长制”逐级落实。优化地方政府绩效考核制度，特别是针对敏感性区域，适当弱化或取消经济指标考核，推动发展与保护相协调。

设立机构，建立统一的流域治理体制。在现行省、市、县、乡（镇）、村5级“河长”体系基础上，设立独立的流域综合管理机构，或对我国现有七大流域水利委员会进行赋权扩能。赋予综合管理机构较高的财权和资源调配权，专门统筹流域环境管理与治理工作。形成以流域管理为主导、属地管理为辅助的流域综合管理体制，实现全流域规划、管理、实施、考核“四统一”。

完善制度，推进流域区际共治。一方面，充分依托互联网技术，构建流域上下游水量水质综合监管系统、水环境综合预警系统，建立上下游联合交叉执法和突发性污染事故的水量水质综合调度机制等，实现跨区域跨部门水质信息互通。另一方面，强化生态补偿相关机制及政策工具落实。针对流域生态补偿，制定实施专门的法律法规，对水权界定、补偿原则、标准等进行明确。借助更为精细和科学的价格杠杆机制，筹措社会资金反哺上游地区。

加大投入，构建多元化流域治理投融资体系。为保证“河长制”顺利实施，建议建立以财政资金为主导、以市场多元化资金为补充的多层次、多元化投融资体系，积极引导和鼓励社会资金进入流域治理领域。进一步加大中央及各级财政对流域治理的资金支持力度，开辟专项资金。利用好水资源及污染治理收费价格机制，维持治理设施的建设和运行。发挥市场机制的作用，拓展绿色融资租赁等新型投融资渠道。成立专门的流域治理专业投资公司或基金，提高治理资金的运作效率。

政府转型，推进流域治理公私合作常态化。进一步推进政府职能向服务型政府转变，鼓励政府向社会采购生态公共服务。在流域水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复等领域广泛采取PPP模式，吸引多元化主体参与流域生态环境治理。同时，积极培育民间组织，完善流域治理第三方参与机制。

作者单位：江苏省（宜兴）环保产业技术研究院