长江水资源管理与可持续发展

作者:陈进    文章来源:人民长江报    点击数:4195    更新时间:2009-12-30
  水利部陈雷部长在2009年“全国水资源工作会议”上讲话强调“实行最严格的水资源管理制度,保障经济社会可持续发展”,在国内外引起巨大反响。如何贯彻和落实这一水利管理战略,需要应地制宜,实行有针对性的管理方法。

  近年来,长江等南方地区水质性缺水和季节型缺水问题日益突出,南方大部分地区,包括水资源量丰富的两湖地区,常常发生干旱缺水问题,所以,在长江流域实行严格的水资源管理仍然是十分必要和迫切的工作。

  季节性和水质性缺水问题突出

  长江等南方水系地处我国东南季风的前沿地带,虽然降雨量比较丰富,但年内分布很不均匀,汛期降雨量占70%左右。东南沿海地区,几次短时间的台风带来的降雨量就可能占到全年降雨量的25%左右,雨季一过,降雨量减少,大部分南方地区都存在程度不同的季节性干旱缺水问题。南方平原少,山区和丘陵面积占陆地比例较大,即使有大量的降雨,径流也会很快流到下游,直接入海,由于缺乏蓄水的地方(天然湖泊、湿地和调节水库),普遍存在工程性缺水问题。

  从用水情况来看,南方地区虽然水资源总量大,但主要靠地表水,如长江不重复计算的地下水仅占水资源总量的1%左右,大部分南方城市供水依靠地表水,受径流变化影响很大,缺乏地下水和其他备用水源地,一旦河道出现低流量过程,或者受污染事故影响,供水就可能中断,供水保证率并不高。我国大部分耗水工业和污染企业都布置在南方,如长江主要干支流沿岸,仅化工企业就有8000多家,潜在水污染风险很大,水环境安全不容乐观。长江水量占全国1/3,但接纳的工业和生活废污水量接近全国的1/2,水污染问题已经很严重,水质性缺水问题普遍存在。

  由于气候变化和人类活动的影响,南方一些传统的丰水地区,近年来缺水问题也十分突出,如湖北荆南四河和湖南洞庭湖区,由于长江入流减少,特别是入流时间减少,荆南四河一年中长达10个月以上没有长江水入流,成为静水河流,水体纳污能力降低,地区水质性缺水问题十分突出。目前,洞庭湖和鄱阳湖等传统丰水地区,在多数年份(没有大洪水的年份),季节性和水质性缺水问题已经比洪水威胁更为突出。长江口咸潮引起的河口地区供水保障问题也日益突出。

  长江水系复杂,目前虽然修建了不少水库,但具有调节性能、有较大兴利库容的控制性水库并不多,一条河流上最多只有1-2个控制性水库,通过调度解决下游干旱或者低流量的能力有限,或者由于损失过多发电水量而成本过高。

  水资源管理和节水意识相对薄弱

  水污染造成的水质性缺水问题突出。由于城市和工业废污水处理率较低和长期不达标的排放,加上农业面源污染,南方大部分湖泊、水塘、中小水库出现不同程度的污染,特别是大中城市附近的湖泊,大多数处于富营养化或严重污染状态。主要河流水质虽然总体上可以,但城市附近和岸边水域水质状态并不好,而这些水域正是城市主要取水口的位置所在地。一些城市取水口不断向河中延伸,才能取到合格的水,取水设施和成本逐年增加。长三角地区由于当地水大部分已经被污染,主要靠外来的客水,一旦客水出现问题,就会出现用水安全问题。

  季节性缺水普遍存在。由于南方受季风气候影响,长江流域季节性缺水问题每年都存在,即使洪水年,也可能同年出现干旱。在山区、丘陵和分水岭地区,由于蓄水条件不好,或者缺乏水利工程,也常常会出现干旱。鄱阳湖、洞庭湖的南部和西部、四川和重庆等地区就是这种情况。季节性缺水问题不能完全等同于工程性缺水问题,不能仅靠新建工程来解决,还应该综合考虑地区用水现状、节水潜力和经济技术比较后,再考虑上工程,解决季节性缺水问题。

  长江等南方河流,洪水占水资源量比例大,由于地形地貌、防洪安全、移民和环境等条件限制,目前和未来控制性水库的兴利库容总量有限,如长江大型水库总库容仅1700亿立方米左右,其中兴利库容不到1000亿立方米,如果扣除保证出力后的水力发电水量,可以用来解决枯水年河道低流量和干旱问题的水量十分有限,而且受这些水库地理位置的限制,只能部分解决枯季下游低流量问题,不可能靠水库群联合调度解决大范围的干旱缺水问题。所以,季节性缺水问题只能依靠包括新建水库、水库群优化调度和节水型社会建设在内综合措施来解决,实际上就得靠严格的水资源管理来解决。

  水资源管理和节水意识相对薄弱。长江等南方河流,虽然河道外用不多,但水电站、直流式火电厂冷却等河道内用水量大,对河流水文过程和水流物理化学性质改变较大,对于生态与环境流量影响较大,除防洪调度外,满足枯水季下游人类用水需求和生态环境调度尚处于理论研究阶段,如何协调各方利益,使区域用水和生态调度纳入水库群联合调度中来还有许多工作要做。一些支流上建设了大量引水式水电站,使一些支流出现较长距离的减水河段,甚至出现季节性断流,如岷江和汉江上游等,中小水电站大部分采用径流式或者日调节,下游河道非恒定引起的水位和流量巨变不仅引起河道稳定和航运安全,也常常影响取水设施和人们生产和生活安全。

  由于降水和径流较多,南方地区给人们的印象不缺水,使人们的节水意识淡薄。一些人认为节水主要是北方的事,少数人甚至认为在南方没有必要控制取水总量,如长江,每年有近万亿方水流入大海,还有必要限制各地区人们用水吗?所以,长期以来,南方地区节水主要是被动的行为。多用一些水,就多一些污染的水,干净水就会少一些,长期这样,水环境就会越来越坏。一些地方水利部门对于推行节水型社会建设的力度不够,方法单一,主动推行需水管理、排污管理和环境优好型的河流开发方式效果不佳,以至于普遍出现水质性和季节性缺水问题。

  实行严格的水资源管理十分迫切

  加强水资源管理的基础工作。加强用水、耗水和排水的计量工作,准确掌握水资源管理基础数据。过去针对农作物用水和耗水实验主要在北方和西北干旱地区,而针对南方农作物特点及结构进行的灌溉试验较少,需要根据目前南方地区农业特点,重新核定农业用水定额,区分农业用水中蓝水(通过水利工程灌溉用水)和绿水(雨水和农村水塘用水),加强灌溉供水计量,了解真正的农业用水的基本情况。逐步推进城市和工业用水、退水和排水的计量工作,使水资源公报的数字具有更可靠的技术依据。有了可靠的基础数据,就可以为节水和需求管理提供依据。

  实现严格的水污染排放管理。长江流域南方节水的关键是控污和治污。南方地区工业、生活和农业用水量大,耗水量相对较小,废污水排放量大,仅靠达标排放远远不能满足水污染控制的目的,因为废污水量大,即使处理后,排放的总量仍然很大,水体的纳污能力会逐渐减小。水污染控制是一项长期的任务,需要全社会和各部门的参与,需要从源头控制,然后通过长期的生态修复,才可能收到成效。严格的水资源管理,重点应该实行严格的工业和生活污水排污总量控制,对于已建企业用水、排水进行计量和监测,对于新建项目,应该对区域水资源和水环境容量进行总体核算,有富余的纳污能力才能建设。最为重要的是水利、环保、林业、农业、建设、交通等部门需要建立协调一致的水污染防治和水资源保护政策,建立协商和共同行动,采取协调一致的行动。

  严格的水功能区管理。水功能区管理制度已经得到水利部及各省政府的批准,应该采取具体措施,严格执行水功能区管理,根据水域纳污能力,实行严格的排污总量控制。目前各省水功能区虽然已经制度,并经地方政府通过,但如何实现水功能管理目标没有具体的规划和步骤,一些地区为了上项目、新设排污口,提出放松管理目标或者希望修改水功能区,这样做无疑使水环境状态更加恶化。目前南方水功能区达标率并不高,如长江流域水功能区达标率不到60%,一些地区更低,水域单项指标超标现象更加普遍,如果流域机构和各地区政府不制定水功能达标明确的时间表,水环境状态不仅不会好转,而且有恶化的趋势。所以,应该加强省界水域和敏感水域水污染自动监测和快速评估体系,明确日常情况和突发水污染事故水质达标责任,并实时动态地公布省界和敏感水域水质现状,让社会公众参与监督,使水污染趋势得到好转,这是南方水资源管理中最为急迫的任务。

  推行风险管理,采用综合措施解决季节性缺水问题。短时间和局部地区干旱缺水是一种自然现象,应该主要采用非工程措施来解决,如需水管理、水库群优化调度、水情预报与预警、抗旱抢险、农业保险和其他补偿等方法来解决,而对于长时间和大规模、或者频繁出现严重的干旱缺水的地区,可以考虑新建水利工程,但应该充分考虑先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水的原则。对于新建水源工程不但要进行效益和成本的风险分析,也要结合非工程措施,采用综合的方法解决干旱缺水问题。如果不采用节水和治污等非工程措施,仅靠新建水利工程是不能完全解决干旱缺水问题的,还可能造成工程的高投入、低效益和生态环境压力等问题。不能一出现干旱,就不考虑风险地盲目上工程。

  引进水权的概念,制定水量分配方案。首先应结合取水总量控制,制定各省用水总量控制指标;然后对典型缺水河流、控制断面或者典型地区,制定枯水季节和枯水年水量分配方案,最后,对整个流域制度水量分配方案。与北方不同的是,这些水量分配方案主要针对枯水年,特别是特枯年份,而且由于南方河流水库的控制能力有限,水量分配方案主要是指导性的,只有通过严格的水资源管理等非工程措施,再加水水库群优化调度才可能有成效。

  加强制度建设, 严格水资源管理的各项措施。目前实施的取水许可、建设项目水资源论证、入河排污口管理、水资源费征收、使用和管理等管理制度是十分有效的,关键是如何完善和改进这些制度和方法。单个项目取水影响一般不会成大的问题,但众多项目累积起来影响就不容忽视,所以,应该加强流域或区域取水总量控制和水资源论证,在此前提下开展单个建设项目水资源论证才更为科学。排污口设置更是如此,必须同时考虑区域全部排污口和排污总量,并结合水功能区管理目标,才能看出排污口是否可行。如果考虑水功能区达标和减排的要求,目前南方经济发达地区基本没有多少水环境容量,只能采取排污权转让或者先减排,后设排污口的方法。应该鼓励改善当地水环境,先用当地水资源,再引用上游的客水资源。如果一个地区使用的客水比例很大,应该对上游产水和水源涵养地区进行一定的生态补偿,体现公平性。南方水资源费征收应该同时考虑取用水量和排污水量两个因素,特别是后者应该重点考虑。通过对排水和排污进行收费,不仅可以控制水污染,还可以迫使用水户减少取水和用水,提高水资源的利用效率,可以达到双赢的结果。

  加强公众宣传和教育,推进节水防污型社会建设。建设节水型社会的主要动力来自防污、提高供水的安全保证率和改善生态环境,除了采用法律和行政管理的方法外,最重要地是全民参与机制的建立。专业水资源监测和管理的人员不可能很多,难以对成千上万个取用水户和排污口进行实时监督和管理,但如果全体公民参与监督和管理,水资源管理水平将会大为改观。美国的《清洁水法》就明确规定,每个公民都有权向法院举报和起诉非法排污企业或法人,结果使违法排污事件大为减少。所以,应该改进我们学校教育体系,对学生增加水资源及水环境知识的教学内容,对公民进行相关科学知识的普及和培训,充分利用各种媒体,引导和动员社会各界积极参与节水型社会建设,畅通公众参与的渠道。

  (作者系长江科学院副院长,教授级高级工程师)

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