中日水资源管理的法律比较研究

作者:万劲波 周…    文章来源:中国环境法网    点击数:2484    更新时间:2010/6/15
    摘 要:为了建立新的水资源管理的法律体制,加强法制建设,本文就水资源保护及开发利用方面的制度、水污染的控制等进行分析,认为用一个系统的、有强制力的规划来指导、控制和协调各地方、各部门的利益关系是水资源管理的基础和关键。本文介绍了日本的集中协调与分部门行政的水资源管理体制并以流域水资源管理体制为主的流域管理体制,对这种管理体制下的以流域为基础的日本水管理法规的基本原则、组织结构及立法现状进行了分析,对中日两国的水资源管理及立法的基本异同点进行了对比研究,在比较研究的基础上对我国水资源管理体制立法的结构层次进行了思考,并提出了一些建议。以期对促进中国的水资源管理提供可资借鉴的经验,如⑴协调原则;⑵环境政策的一体化,建立环境与发展的综合决策机制;⑶制订可行的法律规范;⑷加强学术研究和交流;⑸注重科学的规划等。

    关键词:水资源管理 法律比较 中日 

    中国东部地区的经济发展迅速,西部即将崛起,水体的环境价值愈发重要。日本国土紧张而经济发达,水资源保护日益受到重视。水资源保护是今后一段时期中日两国共同面对的突出问题。水资源要以管理为基础,在水资源保护对策与实践方面,我国很多地区对其重要性的认识尚不足,而日本由于经济发展阶段领先于我国,有很多经验教训可供借鉴。
    日本水资源的开发有较悠久的历史。日本自1896年起实施的《河川法》包含了很多水权的内容,经100多年的实践和1964年、1997年两次修改,形成了较完善的水权法律体系。按照水资源的不同用途,日本将水资源开发分为三类:生活用水、工业用水和农业用水。为了有效地开发、利用、保护好有限的水资源,日本政府制订了较完善的水资源法律体系,各中央直属机构按照法律赋予的权限,依法行政,多家管理,但有条不紊。如:建设省负责治水,城市下水道及污水处理厂的建设,国土厅负责水资源的管理,农林水产省负责灌溉排水工作,通商产业省则负责工业用水,厚生省则负责生活用水。迄今为止,日本形成了以《河川法》为中心,由《特定多用途水库法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发公团法》、《水源地区对策特别措施法》、《运河法》、《公有水面填海造地法》、《防洪法》以及《防砂法》等组成的法律体系,从而为日本的河川行政提供了政策法规的保障。

    1.日本的水资源管理体制
    1.1 中央政府的水资源集中协调与分部门管理
    日本采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制。水资源开发利用保护等一切重大事宜均由总理大臣直接管,为减轻其日常工作负担,在内阁中设置直属二级单位国土厅,其内再设置水资源部,作为水资源日常管理的最高协调部门。国土厅水资源部的人员均来自关水资源的分管部门,有不同的水管理专业背景和多年的实验经验。受国土厅的协调,建设省河川局是防洪建设与管理的政府最高分管部门;厚生省水道环境部是自来水事业的政府最高分管部门;通产省上水道局是工业用水的政府最高分管部门;农林水产省构造改善局是农林用水的政府最高分管部门。在水环境管理方面,日本于1967年通过《公害对策基本法》,确立了国家环境管理的原则。1970年制订了《水污染防止法》,1972年,中央政府设置了环境厅,2000年又升格为环境省,下设水质保护局,统一领导和协调水环境管理。
    国土厅统一协调水管理的法律基础是《河川法》,相当于我国呼之欲出的《流域法》。统一协调的技术基础,是“流域水资源基本规划”。流域水资源基本规划在制定时,行政领导完全由国土厅负责,对其他分管部门只是征求意见。管理的实质性内容,国土厅倾向于政策制定和部门间权衡,其他省多倾向于专业标准的制定和监督管理。日本民族号称和族,其文化传统的精髓是“和”,非常注重团队合作精神。无论是个人还是单位,能否与其他人进行成功合作,是对其评价的重大因子。上述集中协调下的水资源分部门管理体制,深深植根于日本的文化传统之中,使得国土厅对水资源问题的协调,从未遇到重大挑战。
    1.2 以流域水资源管理体制为主
    流域水资源管理与行政区水管理的关系,明确以流域为基础。流域管理集中体现在跨行政区河流或河段上。根据《河川法》,中央政府对一级河川按流域范围指定管理者,负责有关的保护和整治活动。所需费用,一级河川所在的都、道、府、县最多要担负到50%。
    对水利活动,在《河川法》之下又制定了《水资源开发促进法》。规定由内阁总理大臣指定“水资源开发水系”,以流域为基础制定水资源基本规划,并以此为指导协调各方面的利益。一级河川中,从1962年开始已经指定了7个由国土厅直接监督管理的水系。其他暂未指定水系由当地都、道、府、县知事指定管理者。
    在中央政府以下,日本有东京都、北海道、京都府、大阪府以及43县等47个二级地方政府,相当于我国的省级行政区。中央部门除国土厅外,其他专业部门均有对口下属单位,接受中央部门的业务指导。对指定水系的开发,日本实行政企分离的制度。《河川法》以下还制定了《水资源开发公团法》,成立了专门从事指定水系的水资源开发活动,以独立法人资格进行工程建设与运行管理。

    2.以流域为基础的日本水资源管理法规
    2.1 流域法与专业法的结合
    日本水法体系中最基本的是《河川法》,其立法目的在于以流域为单元对河流进行综合管理,在防止流河受到洪水、高潮灾害影响的同时,维持流水的正常功能,并在国土整治和开发方面发挥应有作用,以利维持公共安全、增进公共福利。《河川法》相当于统一各项分部门法规的大纲。立法的基本精神,一是强调流域水资源统一管理。规定全国水资源由一个部门主管,协调多个分管部门;主管部门负责规划,分管部门负责具体的开发利用项目。二是强调了防洪与水资源利用的协调。中国目前尚无相当于《河川法》和《流域法》,迫切需要设立强化流域水资源统一管理的法规。
    《河川法》规定,一级河流的管理权限在中央政府,由建设大臣负责。在建设大臣指定的区段(“指定区段”)内,可按照政令规定,交给所在的都、道、府、县知事办理。在建设大臣要指定“指定区段”时,必须预先听取相关都、道、府、县知事的意见。要变更或撤消“指定区段”时也应经同样手续。一级河流的支流为二级河流,其管理者为管辖该河流区段的都道府县知事。日本的二级行政区划分为都道府县,相当于我国省级行政区。二级行政区以下再分为市、町、村三级,相当于我国的市(县)、乡、村三级。《河川法》规定:江河属国家产业,它的保护、利用及管理应予恰当进行,应力求达到规定的各项目标。江河水流不得隶属于私人所存。《河川法》还确立了用水许可证制度:凡拟从河流中取水用水,都应按建设省令的详细规定,取得河流主管负责人的批准。
    《河川法》强调了河流治理基本方针的确立。规定各河川管理单位必须就其分管的河流,制定有关该河流的规划、防洪标准(水位、流量)、以及其他治理工程和维持河流动能所需的基本方针。在制定河流治理基本方针时,要充分考虑水灾发生的情况、水资源利用的状况以及河流环境的现状,且谋求与国土综合开发规划取得协调,并依据政令规定,拟定有利用河流综合管理的方略。
    2.2 日本河川管理的目的及原则
    《河川法》立法的宗旨,是防止河川由于洪水或高海潮而发生灾害、合理利用河川、保持河水正常功能的综合管理、国土保护与开发、保持公众安全及增进公共福利。上述目的,遂成为衡量日本河川管理恰当与否的准则。《河川法》规定一级河川由建设大臣行使管理权,对“指定区间”内的一级河川可委任给该河川所在的都、道、府、县的首长行使部分管理权。二级河川由该河川所在都、道、府、县的首长行使管理权,但流经两个以上都、道、府、县边界的二级河川则通过有关都、道、府、县首长协凋规定管理方法。准用河川由市、町、村长行使管理权。
    《河川法》第12条规定河川管理者必须编制河川登记册(分为河川现状登记册和水利登记册)。河川现状登记册记载水系、河川名、指定区间、河川长度、河川区域概要、主要管理设施、河川使用许可及河川保护区等的指定日期及概况,并附有表示附近地形及方位的平面图。水利登记册主要记载水利工程使用的水系及河川名、水利使用许可者的姓名、水利使用的目的、许可水量、许可期间及排了水口位置等事项。对于向河川排污,《河川法实施令》中规定,生活或工业污水或废水(农业或渔业除外)日排放量在50m3以上的排污者必须向河川管理者申报,申报书应指明排污者姓名、住址、排污的河川种类及名称、排污占地、排污期间排污量、污水水质、污水处理方法等方面。为保护枯水季节河水的清洁,河川管理者可以要求排污者减少排污量或暂停污染。在河川区域内土上清洗含土、污物、染料等的物件和在该区域内土地上堆积土石、竹木及其他物件必须取得河川管理者的许可。
    对河川管理费用的分担原则,除《河川法》和其他法律有特别规定外,一级河川的管理费原则上由国家负担,二级河川管理费原则上由该河所在的都、道、府、县负担。由于河川是公共财产,管理的最终目的是减少在公共财产使用中产生的外部不经济性,因此建立赔偿制度至关重要,这也是我国水法规中最为欠缺的地方。为了保证决策的科学性,《河川法》规定在建设省内设置河川审议会,审议会的任务,除了对《河川法》要求内的一些问题进行调研与审查外,还接受建设大臣的咨质,并审查有关河川方面的一些重要事项。各都、道、府、县可设置相应的河川审议会,其任务是接受都、道、府、县首长的咨质,审查二级河川的重大事项。为了保证法律的可操作性,《河川法实施令》将《河川法》规定的内容加以细化,对绝大多数条款和了具体解释与规定,使得对执法有一个统一的标准可以遵循。

    3.中国的水资源管理体制及立法现状
    3.1水资源管理体制及存在的问题
    《水法》第9条规定,国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。具体内容包括:国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作;国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工,协同国务院水行政主管部门,负责有关的水资源管理工作;县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门,按照同级人民政府规定的职责分工,负责有关的水资源管理工作。《水污染防治法》第4条也做出了相似的规定。按照这种管理体制,应当是以流域统一管理为主,部门管理和行政区域管理为辅。然而,水资源管理的实践中却长期割裂水环境的整体性和水资源的自然联系,形成了国家与地方条块分割,以流域各行政区域管理为主,各有关管理部门各自为政,“多龙管水、多龙治水”的分割管理状态。水资源的流域性和完整性被人为破坏,天上水、地下水、地表水、跨流域调水无法统一调配,水质管理与水量管理相分离,河道管理和水源地保护不相衔接,不同水管理机构的职能相互交叉重叠,水资源管理法规缺乏统一解释和可操作性,这些体制上的弊端,影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥,有碍经济社会的协调发展。
    建立一个科学、高效、合理的水资源统一管理体制已经迫在眉睫,但统一管理决不是指孤立的灌溉用水、饮用水或水力发电,而是将所有这些因素综合考虑,包括水资源的开发、管理以及可持续发展意义上的利用。流域水资源统一管理机构如长江水利委员会、黄河水利委员会等并不享有很大的统一管理权限。在流域水资源保护方面,1983年5月,城乡建设环境保护部、水利电力部作出了“关于对流域水资源保护机构实行双重领导的决定”;1987年10月水利电力部、国家环保局作出了“关于进一步贯彻水电部、建设部对流域水资源保护机构实行双重领导的决定的通知”,对各流域水资源保护局机构设置、编制、任务、经费来源、人员调动及任免都作出了明确规定。“双重领导”体制已运作16年,曾经起到统一指导、协调、监督、团结治水的职能。但事实上水利部门与环保部门在水质监测、评价标准方面存在很多重复且不一致的地方(水利部门GB3838-88、环保部门GHZB1-1999);规划方面也存在类似的问题。现在,要对这一体制进行改革,关键的问题是如何在运行机制上协调好,不必重复结构设置。
    借鉴日本的经验,要明确水利部门和环保部门以及其他部门的职责及工作分工。水利部门应该对水资源的质和量进行统一管理,环保部门依据多部门提出的排污口处的限制排污总量意见,对陆上区域范围类的污染源进行管理,即“水利部门不上岸,环保部门不下水”。但部门之间都应遵守法律、法规的同时加强协作,部门规划应符合国家的总体规划的要求以及多部门联合作出的规划要求。此外,应该建立水资源利用评价制度,是指在任何时候做任何事情,都要考虑到与水资源相关联的各个方面,征求水资源评价机构的意见。水资源论证和水环境影响评价如能引起政府及各部门的高度重视,就可以从发展的源头减少对水资源可持续利用的不利影响。水资源管理的实质是公共利益与公共利益的衡平,局部利益与整体利益的协调。建立流域范围内的水资源综合管理是水的自然属性的要求。所以,在水务管理体制改革中,除了要明确唯一的管水部门,还要打破行政区划界限,结束各省、市、自治区分而治之的局面,按照“一龙管水”与“流域管理”相结合的原则,使流域委员会能跨越省市的行政边界行使流域管辖权。
    3.2水资源管理的立法现状及存在的问题
    中国的陆地水资源总量丰富,但人均量少,且在时空分布是极不均匀,是水资源相对短缺和水、旱灾害频仍的国家。加强对水资源的管理,保护和合理开发利用水资源,防治水害,是国家可持续发展的基本要求之一,关系到中华民族的未来。为了合理开发利用和保护水资源,防治水害,充分发挥水资源的综合效益,适应国民经济的发展和人民生活的需要,全国人大常委会于1988年制定公布了《水法》。根据《水法》,国务院先后制定了《河道管理条例》(1988年)、《防汛条例》(1991年)、《取水许可制度实施办法》(1993年)等行政法规。建立了水资源有偿使用制度,并即将开展全国用水定额编制工作,但现行的政策法规中很少涉及水权的内容,也没有涉及水权转让的内容。随着跨流域调水、跨地区引水及节水工程的建设,以水权为核心的水资源配置和管理等深层次问题将日益突出。
    综合各有关法律、法规的规定,我国水资源保护的法律措施主要包括以下几个方面的规定:关于水资源保护的基本原则有:水资源国家所有原则;全面规划、综合利用的原则;节约用水原则。由于水是基本环境要素之一,与其他环境有密不可分的联系。水资源的开发利用和管理保护涉及到生活的方方面面。为了有效保护水资源,必须采取综合性措施。《水法》规定的综合措施:一是保护自然植被,种树种草,涵养水源,防止水土流失,改善生态环境;二是加强水污染防治工作,保护和改善水质;三是实行计划用水,厉行节约用水,提高水的重复利用率;四是在开发、利用、保护、管理水资源,防治水害,节约用水和进行有关的科学技术研究等方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励。为了确保水资源的合理开发利用,法律规定了下列措施:对水资源进行综合科学考察和调查评价、对水资源开发利用实行统一规划、开发利用水资源应遵循的原则、水能资源的开发利用、水运资源的开发与保护和水工程建设项目的管理以及关于水、水域和水工程的保护的规定。如:水道的保护、地下水的保护、水域的保护、水工程的保护。为了保护水资源,还规定了主要的加强用水管理的措施:实行水长期供求计划和水量分配、实行取水许可制度、实行用水收费和依法解决水事纠纷。
    在法治国家,政府及其行政部门的目的在于维护和实现公共利益,尊重和保障公民权利。部门主义和地方主义是立法本身必须克服的两大障碍。地方的权力及行为、部门的权力及行为必须以统一的法治作为导向,而不能以地方利益和部门利益为行为的导向。否则,环境与发展之间的协调,可持续发展战略的实施,只能流于形式。对于一个国家而言,部门主义和地方主义不仅有损法律尊严和政府形象,更有损于社会公众的整体利益和根本利益。在部门利益的驱动下,争取部门权力成为了行政部门在立法上的一种追求。由于立法上权力划分不明确,有的部门不顾及部门决策的关联性、综合性,仅依自己的部门规章即可进行执法活动,甚至漠视法律法规的规定,行政推诿和交叉执法的情况时有发生,“有利争着管、无利都不管”的现象,引起了公众的广泛关注。地方主义同样不利于可持续性发展。以淮河为例,“淮河流经豫、鲁、皖、苏四省,流域有1.5亿人口。1994年5月,国务委员宋健率团进行环保执法检查时发现,占三分之二的河段已丧失使用价值。”
    1995年,中国颁布了历史上第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。因为环境影响的广泛性、综合性,我们必须在立法上重视全面的战略,在重点保护和治理的同时,采取综合措施对待水资源的开发利用和管理。水资源有偿使用制度是水资源所有权在经济上的实现形式,体现水资源所有者与水资源开发利用者的一种经济关系,是国家用水管理的基础性制度,也是水权立法的重要内容。《水法》施行10多年来,水资源管理和保护得到了加强,但在有关水资源权属管理和水事秩序领域中,还存在管理不统一、执行矛盾层出不穷、难以协调等突出问题。为此,在人们对水资源规律新的认识水平上,修改《水法》,解决好现有法律上的抵触和冲突问题,是健全我国水权法律法规体系的前提,也只有这样,水资源管理才能真正纳入规范化、法制化、现代化的轨道。水资源在管理和开发利用中权、责、利不明确,就会造成部门之间、地区之间以及中央与地方之间相互掣肘,各自为政,使水资源的管理和开发利用名义上是统一的,实际上陷入盲目混乱的状态之中。地方政府在没有相应的经济利益驱动和约束机制的条件下并不考虑本地区的资源条件,对资源开发、经济结构调整缺乏责任心。比如,一遇缺水就考虑调水,而不考虑经济结构调整和特色经济的发展。如果考虑到调入与调出地区经济利益的相对独立性,承认地方的水资源使用权,就会自然地立足于本地区的资源条件,合理发展区域经济。

    4.中日水资源保护立法比较
    搞好水资源管理,要有两个基础和三个机制,两个基础是法律基础和技术基础;三个机制,一是投入机制;二是补偿与恢复机制;三是公众参与和监督机制;这是日本水资源管理经验的总结,也是中国水资源管理迫切需要改进的方面。此外,从整体上看,中国水问题比日本复杂和深刻,解决起来的困难要大,时间也相当紧迫。日本雨量充足,扩大供水主要依靠修水库,而我国水资源开发利用程度已经比日本高很多,进一步扩大供水的余地也很小。因此,我国今后的水资源供需平衡要从两方面着手:在需求端依靠节约,在供给端则依靠再生利用,在地区之间进行跨流域调水,供水总量的增加将日益困难。
日本的国土相对较小,水利工程牵涉面又大,需要在规划阶段精心安排,因此日本制订了《河川法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发工团法》,对水利规划用法律形式固定下来。中国的大江大河从西向东横贯全国,水资源规划对国土整治和生产力布局影响很大,需要有明确的指导方针和多层次的协调工作。中国目前的水资源规划尚缺乏流域法之类的法律基础,协调渠道还有待拓展。
    与日本的河川管理体制相比较,中国目前尚无一部河道管理方面的国家法律,由于河道管理涉及水利水电、航运、农业、环境等各个部门,目前的管理体制尚停留在各业务部门分割管理的方式。就水利部门而言,目前中国对大江大河(七大流域)实行由水利部下属的流域管理机构(水利委员会或流域管理局)行使管理权的模式,这种模式类似于日本对一级河川的管理,但水利部长并不明确作为直接的“河川管理者”,而且在管理的范围及职权方面与日本《河川法》规定有所差别。在管理经费及这些大江大河上的大型工程建设费用方面几乎全部由国家财政拨款承担,这也与日本规定的地方政府应负担部分管理经费有着本质的不同。根据几十年来的这种管理体制运行情况来看,我们认为这种管理体制基本可行,但由于当前各部门各司其职,流域机构还难以与其他政府部门及地方进行统一协调,不能充分行使“河川管理者”应有的“职”与“权”,加之没有一个国家的权威性法律、法规加以支撑,使执法面临重重困难。对一些中小河流的管理由于不像日本那样实施地方行政首长负责制,因此存在的实际问题可能会更多。
    河川管理系统不可能遵循一个统一的模式,各国应根据本国国情制定相应的法律或法规。中国正在日益重视与强化法治管理,因此尽早制定一部适合中国国情的具有中国特色的河川管理法很有必要。在制定河川管理法时,日本在强化“河川管理者”的法权,尊重河川使用者的利益,实施必要的赔偿制度,对违法行为进行处罚(尤其是除行为者外,法人或代理人也应受到同等的处罚),地方财政共同负担河川管理及工程费用方面的一些做法与经验可以参考与借鉴。相信有一部统一的河川管理法必将对合理的河川管理与综合利用,防灾减灾和维护人民生命财产的安全提供一个强有力的法律保障。
    立足于水资源所有权和使用权分离,区分水资源的行政管理职能和经营管理职能,用法律形式确定创新的水资源管理体制和机制。水资源的行政管理实际上是从物质形态上进行管理,包括水资源的权属管理、存量管理、增量管理、保护开发和利用的宏观管理,主要采用行政手段和计划管理方式;而水资源的经营管理实际上是价值管理或资产化管理,它要求培育完善的水资源市场体系,通过公平、公正、公开的市场竞争,实现水资源的优化配置,要求运用经济手段调节水资源的开发和利用,提高水资源的利用效率。同时,将水资源的宏观管理与微观管理结合起来,在微观层面上,由特定的类似日本的水资源开发公团的企业作为市场主体,按照一定的法律程序取得企业对水资源的占有和使用权,并进行市场化运作。要认真研究上述管理的理论与实践问题,把成功经验、实践证明是行之有效的新机制和新体制,用法律形式确定下来。
    20世纪的人――水关系,主要强调的是水害防治和水资源的开发利用。因此,要实现规划目标,需要进行相当规模的工程建设,这是事业的基础;面向21世纪的水资源管理,可持续发展观念将空前深入人心,需要更多地从水资源的开发、利用、治理,向配置、节约、保护和现代化管理方向转变,这是和谐的人――水关系的前提。今后,水资源保护和工程管理的任务更为繁重,需要在流域水资源基本规划中加以反映;另外,从传统水利向现代水利转变,在流域规划的技术方法上也需要作相应的调整;必须强化国家对水资源的权属管理,对水的问题,要以流域为单元,进行统一规划、统一调度、统一管理,建立权威、高效、协调的流域管理体制,同时,要统筹考虑城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水等涉水事务,积极研究和推进区域水资源统一管理体制。

参考文献:
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    2. [日] 阿部泰隆,淡路刚久.环境法(M).日本:有斐阁株式会社.1999.
    3. 中新环境咨询翻译公司.外国环境法规选编(M).北京:中国政法大学出版社.2001.
    4. 王树义.论大河流域可持续发展的基本对策(J).长江流域资源与环境.2000.9(增刊).
    5. 刘大椿、岩佐茂。环境思想研究(M)。北京:中国人民大学出版社,1998年版,第243页

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