泛珠三角区域内流域水资源保护法律问题研究
三、加强泛珠三角区域内流域水资源法律保护的措施
在关于泛珠三角流域水资源法律保护的研究中，首先，我们看到泛珠三角流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：泛珠三角流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性；又是一种经济资源，具有以泛珠三角区域为载体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了泛珠三角流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的泛珠三角区域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前泛珠三角流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题，以及目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用泛珠三角流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题，使我们认识到及早进行泛珠三角流域水资源保护专门立法的必要性。淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训时刻在告诫我们，泛珠三角流域水资源保护必须切实贯彻“预防为主”原则，如果等到泛珠三角流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。因此，制定泛珠三角区域内流域水资源保护的专门法律是必要的。笔者根据一些研究成果和泛珠三角区域水资源保护的实践，对泛珠三角流域水资源保护办法作出如下基本设想。
1.泛珠三角流域水资源保护办法的基本结构。泛珠三角流域水资源保护办法可由六大部分构成。（1）总则。规定泛珠三角区域流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。（2）监督管理。规定泛珠三角区域内流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间沟通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。（3）流域水资源开发利用的保护。具体规定泛珠三角流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度，尤其是要平衡区域内各省公平合理利用水资源。（4）流域水污染防治。具体规定各种向泛珠三角区域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。（5）法律责任。具体规定各种违反泛珠三角流域水资源保护办法的行为及其应当承担的法律责任。（6）附则。规定泛珠三角流域水资源保护办法的生效、解释、对相关法律法规的适用等。
2.泛珠三角区域内流域水资源保护机构的职权。在泛珠三角流域水资源保护办法框架下成立独立的流域水资源保护机构。流域水资源保护机构要承担起统一管理泛珠三角区域水资源保护的责任。其职权范围应包括九个方面。（1）规划计划权。具体为负责制定泛珠三角流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。（2）监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作，检查重点工程对泛珠三角区域水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。（3）获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。（4）监测权。具体负责泛珠三角流域的水文、水质监测及省（市、区）界水质变化情况监测。（5）建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。（6）许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。（7）纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。（8）行政强制权。对泛珠三角流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。（9）行政处罚权。对泛珠三角流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。
3.泛珠三角流域水资源保护办法的制度体系。泛珠三角区域内流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统，各项制度间也应具有逻辑的联系，根据对泛珠三角区域水资源保护立法的整体构想，其制度体系与结构紧密联系，主要制度应有以下四个方面。（1）关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。（2）关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。（3）关于全流域水污染防治的制度。具体包括污染防治许可证制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、陆源污染的控制制度、开发利用项目污染的控制制度。（4）关于法律责任的制度。具体包括行政法律责任制度、民事法律责任制度、刑事法律责任制度。
四、总结
泛珠三角区域内流域水资源保护主要从陆地水域的角度进行了探讨。鉴于该区域和我国目前准备建设成为经济增长第四极的北部湾经济开发区毗邻和重合，而且，区域内相当部分水系，比如珠江水系，就直接流入北部湾海域。北部湾经济开发区本身在发展过程中就必然会带来北部湾海域环境污染的风险，实际上，北部湾海域的污染已经在初步显现。如果泛珠三角区域内的流域污染再经过水系排入到北部湾海域中，将会更加重北部湾海域的污染。而整个环境生态系统是循环的，海域的污染又会通过生物链、降水等途径污染到其他区域，最终，会导致环境生态系统的崩溃。笔者在另外一篇关于北部湾海域环境污染问题研究的文章当中，也提出了北部湾海域省区的立法机构在全国人民代表大会授权的情况下，可统一制定出台具体的、不与上位法《海洋环境保护法》相抵触的区域性海洋环境保护条例。由此，笔者认为，在泛珠三角区域内，有了保护流域特性陆地水资源的泛珠三角流域水资源保护办法和保护海域资源的区域性海洋环境保护条例，再加上泛珠三角区域内的流域水资源保护机构和相关海域环境保护部门的通力合作，那么将会共同防范水域污染，保护泛珠三角区域的水资源。
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延伸阅读
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