矿产资源税费制度存在问题与改革
近几年矿产品价格的高位运行，既暴露了现行矿产资源税费制度存在的问题，也为矿产资源税费制度改革带来了新的契机。
一、现行矿产资源税费制度构成
矿产资源税费是对矿产资源开发活动专门征收的税费，不包括对各行业普遍征收的税费（如增值税和所得税等）。矿产资源税费制度是调节矿产资源开发利用各相关经济主体间利益关系的财政税收制度，既包括具体税费项目的设置、定性、计征方法和征管制度，也包括税费收入的分配与使用制度。
1949年新中国成立之后，我国建立起了矿产资源国有国营为主、无偿使用的矿产资源经济体制，国家集社会管理者、矿产资源所有者、投资经营者等多重身份于一身，相关利益均体现为国有企业利润。因此，计划经济时期不存在调节矿产资源开发相关主体间利益关系的矿产资源税费制度。矿产资源税费制度的发展始于19世纪80年代初，到目前为止矿产资源税费制度有如下几个方面：
第一，调节矿产资源所有者与开发投资经营者即矿业企业利益关系的矿区使用费和矿产资源补偿费。矿区使用费是最早（1982年）设立的矿产资源税费，用于对外合作开采海洋石油资源；矿产资源补偿费根据1986年《矿产资源法》设立，但真正实施则始于1 994年。矿区使用费和矿产资源补偿费，均按矿产量或收益的比例征收；目前矿产资源补偿费收入由中央与省按比例分成。
第二，资源税。于1984年开始征收，目的在于调节矿山级差收益，促进企业之间公平竞争。资源税最初是一种累进制的超额利润税，1 986年起石油资源税实行按产量定额征收。1 993年12月的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，按产量定额计征资源税.根据分税制原则资源税成为地方税种。
第三，矿业权有偿使用费。包括探矿权、采矿权使用费和价款，根据1996年《矿产资源法》确立。探矿权、采矿权使用费按矿区面积实行定额收费，由国家出资探明矿产地的探矿权价款和采矿权价款按评估的矿业权价格收取。2006年，财政部、国土资源部、中国人民银行联合发布了《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》，首次明确划分了探矿权采矿权价款收入中央与地方的分成比例，即从2006年9月1日始，国家出资形成的探矿权采矿权价款收入按固定比例分成，20%归中央，80%归地方所有。
第四，从2006年3月26日起，对石油开采企业征收石油特别收益金。起征点为40美元／桶，累进征收，最高征收率为40%；石油特别收益金作为国家非税收入，纳入国家财政预算管理，其中相关部分用于消费者补贴。
第五，2006年4月国务院以山西省作为煤炭工业可持续发展试点，批准山西省征收煤炭可持续发展基金、提取矿山环境治理恢复保证金和建立煤矿转产发展基金，旨在调节煤炭资源开发负外部性所涉及相关利益关系，实现可持续发展。
二、现行矿产资源税费制度存在的问题
（一）矿产资源税费体系所调节的利益关系混淆，与税费性质相违
在市场经济条件下，矿山级差收益应通过矿租的级差性调节归矿产资源所有者所有。虽然现行制度规定对应税矿资源征收资源税，但将资源税的目的定为“调节部分矿种矿山企业的级差收益”，显然与矿产资源补偿费所调节的利益关系相混淆。现行矿产资源税费制度有关法规中，将矿产资源补偿费、矿权使用费和矿权价款均归入矿产资源有偿使用范畴，明确为调节国家作为矿产资源所有者与矿业权人之间的利益关系。但矿业权价款所调节的应是探明矿产地的地质勘查投资者与其他勘探开发投资者间的利益关系，而不是调节国家作为矿产资源所有者与矿业权人的利益关系。
（二）矿产资源税费水平低，计征依据不科学，征收主体错位
据有关研究，2003年山西电煤最低价为60元／吨，最高的主焦煤为400元／吨，价差达340元，而调节级差收入的煤炭资源税定额仅为0.3元／吨～5元／吨。显然，现行矿产资源税费水平极低，对相关利益关系的调节没有实质意义。矿产资源补偿费计征公式中的开采回采率系数，是难以科学计算的和非经济的因素，执行中会产生寻租腐败和征收的高成本。体现国家矿产资源所有者权益的矿产资源补偿费和矿业权价款，目前由政府行政管理部门以行政的或计划的方式确定，是以行政方式代替市场机制调节相关利益关系。煤炭行业可持续发展试点中专项基金的提取及分配使用，仍是计划经济体制下政府以基金的计划分配和直接控制矿业企业经营决策的方式。
（三）矿产资源税费制度设计目标错位
矿产资源税费制度的主旨是调节和规范矿产资源开发相关利益关系，然而在矿产资源税费制度及其宣传中往往将矿产资源税费的征收与提高资源开采利用率相联系。事实上，矿产资源开发利用效率，主要取决于矿产资源产权制度的合理性和有效性、国有或公有矿产资源产权委托代理关系治理结构的科学性，以及矿业权市场的竞争性。虽然矿产资源税费制度也是矿产资源产权制度的重要组成部分，目前矿产资源税费政策多变和不规范也是导致矿产资源开发秩序混乱、资源利用效率低下的因素，但其不是主要因素。为促进资源合理开发，政策制定者力图把矿产资源补偿费征收与矿产储量资源实际采收率与额定采收率挂钩。而矿产资源税费作为矿业企业生产成本因素，其征收反而有可能降低采收率。
（四）重要利益关系缺乏调节
目前存在属于农村集体所有的矿产资源，而未来矿产资源产权制度改革也可能会产生其他类型的非国有矿产资源产权，但现行矿产资源税费制度却缺乏对国家与非国有矿产资源所有者之间利益关系的调节。矿产资源勘探开发必然会对矿产地土地权人（当地居民及地方社会）的土地、财产和生态环境权益产生不利影响，现行矿产资源税费制度却缺乏对矿产资源开发受益者（矿产资源所有者、开发投资经营者）与土地权人之间利益关系的规范。矿产资源是当代人与后代人共同拥有的自然财富，在现行矿产资源所有者收益的分配使用中，对当代人与后代人之间的矿产资源利益关系缺乏有效调节。
三、矿产资源税费制度改革
现行矿产资源税费制度的诸多问题，导致了矿产资源利益分配严重不公、社会经济可持续发展的危机。为此，必须按市场经济规范相关利益关系的要求，对矿产资源税费制度进行改革与完善。
（一）矿产资源税的改革
在市场经济体制下，矿产资源税调节的是国家与矿产资源开发直接受益者即矿产资源所有者和开发投资经营者间的利益关系，目的在于补偿国家为矿产资源开发所提供的公共设施和公共服务成本，调节矿产资源利益分配矛盾。矿产资源税应类同于财产税.在矿产资源开发生产环节按矿产量或收益、在矿权交易环节按交易价值或增加值的一定比率征收。由于矿产资源开发所需的公共物品和服务，主要由矿产资源地地方政府提供，资源税应主要为地方税。矿产品价格具有长周期大幅波动特征，在矿产品较长期处高价位期间，矿产资源所有者和开发经营者均会获得矿产资源所有权和经营权垄断带来的非正常高收益，这种高收益加剧了收入分配矛盾。因此，应由中央政府对非正常高收益征收暴利税或特别收益金。
（二）矿产资源所有者利益实现方式的改革
在矿产资源所有者与开发经营者分离的条件下，矿产资源所有者利益主要是以矿租形式体现的矿产资源价值，矿产资源所有者可在矿业权转让和生产环节获得所有者利益。按勘探开发体制市场化要求和借鉴成熟市场经济国家经验，矿产资源所有者应在生产环节收取体现矿租（包括级差矿租）的矿藏使用费，以产量、收益分成或矿产品净价值（矿产品价格减开采成本）累进制比率方式收取，代替矿产资源补偿费；在矿业权转让环节收取相当于现行矿业权使用费的矿业权签约金和矿藏占用费，收取矿藏占用费的目的在于避免“占而不用”；矿藏使用费率、矿业权签约金和旷藏占用费率，均以矿藏资源价值评估为依据由市场交易机制确定。国家对勘查勘探投入会增加矿产资源价值，因此国有矿藏的矿业权价款应并入矿藏使用费，今后国家除公共地质勘查的公共投入外，不应再进行商业性勘探投资。
（三）矿业经济管理者与矿权人利益关系的规范
国家作为矿业行政管理及矿业公共服务提供者与矿产资源勘探开发参与者之间利益关系，应通过矿管部门向矿业勘探开发者、地质信息利用者、矿产资源所有者，收取特定服务性质的行政规费来调节，包括：向商业性地质信息使用者收取信息费、矿权登记和管理手续费、矿权契税和印花税等。矿管部门经费主要来源于公共财政预算，矿产资源所有者收益不能用作矿管部门经费开支。矿业发展关系经济发展与经济安全，作为社会经济管理者的国家应采取措施确保矿业健康发展：对重大和基础性的地质勘查、勘探开发技术研究予以财政支持，对新技术的应用予以税收优惠；在矿业市场低迷、矿业经营困难时期，实行优惠的税收政策；改革税收制度，如改生产型增值税为消费型增值税，实现公平税赋等。
（四）建立矿产资源勘探开发外部性利益关系的调节机制
矿产资源勘探开发以及利用会带来生态和环境的负外部性，其实质是对公共物品性质的生态与环境资源的消耗，是对社会公共利益的损害，应通过征收生态、环境资源税（或费）的形式来使生态环境成本内在化。对于矿产资源开发利用的代际外部性，属于矿产资源利益在代际间的合理分配使用问题，要在充分实现矿产资源价值基础上，将矿产资源所有者收益主要用于社会经济可持续发展项目，包括提高矿产资源开发利用效率的技术研发、公共设施建设、社会发展、替代产业发展。为此，对非国有矿产资源所有者收益，国家应征收收益税，以用于解决代际公平问题。
（五）规范矿产资源开发利用与矿产地经济关系调节机制
应以《物权法》规范调节矿产资源勘探开发用地中的矿业企业与集体土地产权人之间的利益关系，主要通过企业与土地产权人之间的土地使用权交易，确定矿业用地的使用费（地租），通过矿业企业与矿产地权益受损人之间的谈判，解决矿产开发给相关权益人带来的损失。生态环境税收和国有矿产资源所有者收益也应优先用于矿产地的生态环境治理和社会经济可持续发展项目。
矿产资源税费制度与矿产资源产权制度和社会经济制度密切相关，现行矿产资源税费制度存在的问题是矿产资源产权制度和矿业经济体制问题的反映和体现。因此，矿产资源税费制度的改革与完善有赖于矿产资源产权制度和矿业经济体制的改革与完善。
（税务研究，长江大学管理学院，蒲志仲）
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