1.城市发展规模与土地利用

　　城市对土地的需求，本质上是为实现城市经济和社会发展目标的需求。城市规划就是为了实现这一需求，作为政府行为，加强对土地的利用和管理。随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。同时，按照城市用地增长弹性系数(城市用地增长率/城市人口增长率)，适当留有发展预留地也是符合城市发展规律的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。具体表现有：

1.1城市占地规模过大。

　　城市规模的扩大是城市发展的重要标志，由于在规划理论和实践上都未能给出城市规模极限，片面强调城市的集聚效益，结果误导城市发展靠规模扩大来实现。如，广东省某地区1993年已有和新征城乡建设用地为6000km2，加上开发区用地共7000km2，相当于1990年(1724km2)的4倍。这说明一些城市(尤其城镇)不合理的扩大规模。

1.2人均占地面积偏大。

　　我国31个特大城市人均占地面积1986年为73.66 m2，1996年为97.49 m2，其中包头、兰州和唐山三市人均面积分别高达174.27、152.96和144.99 m2。尽管有专家认为，与国外一些人口规模相同城市比较，我国人均城市建设用地现状水平很低(101 m2)，但也建议，在2010年城市总规修编中，仍应按照国家《城市用地分类与规划建设用地标准(1990)》为指导，维持人均100 m2用地标准，是符合国情和适应城市持续发展与土地合理利用的。

1.3城市用地增长速度大大超过人口增长。

　　1985-1992年，全国城市建成区面积增加了64%，年均递增6.39%；同期非农人口增加了41%，年均递增4.39%，用地增长弹性系数为1.46，据有关方面研究，用地增长弹性系数在1.12时比较合理)。而上述31个特大城市1991-1996年弹性系数平均值高达5.30，其中哈尔滨和兰州分别为19.39和11.56。

 

2.城市发展与土地利用效率

　　综观人类利用土地的历史进程，城市发展从乡村变化为城市，实质就是土地利用效率从外延式向内涵式进化的社会过程。城市土地利用效率可分为两个层次：反映整体配置水平的结构效率和体现个体使用水平的边际效率。从近几年城市的快速发展和基础设施的大规模建设来看，两个层次上普遍存在着利用效率不高的现象。

2.1城市土地低效利用。

　　城市空闲土地利用潜力巨大。如上海市市区人均占地42.9 m2，仅工业和仓储用地还有20 km2可再开发利用。据对12个城市(含上海)调查，建成区内空闲地平均占建成区面积的17%以上，全国668个城市(1998年底) 建成区21347.2k m2，空闲土地按10-15%计，用地潜力有2135-3202km2，设人均用地100 m2，可安排人口2135-3202万。旧城改造潜力也很大。如株洲市旧城需改造面积有7km2，占建成区的12.3%；淄博市为11.24km2，占建成区的10.7%；锦州市经过十几年的旧城改造，仍有近10km2需改造，约占建成区的20%。又如青岛30家企业空闲土地达114.2 hm2，占企业用地总量的50%还多。

2.2城市土地闲置浪费。

　　广义的城市土地闲置指：①取得土地使用权后，未及时对土地加以利用，或土地利用率未达到规定要求，致使土地处于未被利用或利用不充分状态；②各种非法批地所造成的闲置状态，如越权批地造成的；未经批准，已圈占了土地，但未征或未用或利用不充分所造成的等。大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了经济建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营，以牺牲大量土地资源为代价的。

2.3城市住宅问题带来的困惑。

　　经过20年的迅猛发展，城镇居民人均居住面积从1978年的3.6m2跃进到8.8m2。有关资料表明，1998-2000年平均每年住宅潜在需求近6.2m2，而我国现在每年的竣工量远远不能满足潜在需求！但在城镇大量缺房的同时，商品房则严重滞销，1997 年空置房面积达7083万m2。如此无效供给过剩与有效供给不足的共存，造成的原因尽管很多，但住宅空置等人为因素加剧住宅开发用地的浪费。

 

3.城市发展形态与土地利用

　　城市发展在空间上的表现形态主要有两种类型，一是大片的农田转变为非农业土地利用形态，二是原有的城市土地利用趋于高度化。从土地利用的角度来看，前者可称为是粗放型发展模式，后者则属于集约型发展模式。一般认为，粗放型增长主要依靠增加要素的投入，通过外延扩大再生产来实现；集约型增长动力主要来自于单位投入的产出率的提高，依靠科技发展、劳力素质与质量的改善，通过内涵扩大再生产，提高综合生产率实现增长。其要旨在于：提高生产率，降低稀缺要素的要求，以支持社会经济的可持续增长，这正是可持续发展所确立的理想境界。从我国目前情况看，城市总体上还处于粗放型发展，即土地资源集约利用相对滞后，与“两个基本转变”不相符。

3.1城市土地价值问题。

　　土地存在价值，即土地价值，它是“土地物质(资源)”和“土地资本”的统一体。土地资源包括三方面内容：生产要素和生存生活的物质基础和来源；不可替代的稀缺资源；生态环境的基本要素。土地资本是附加了人类劳动的已利用土地，即土地投入，并且当投资增加时，在不增加土地面积的情况下，土地资本也随之增加。由于缺乏土地价值观念，城市土地整体的投入产出率偏低。

　　首先，城市用地结构失衡，致使土地使用不当和不足，降低了城市的综合功能和活力，土地产出效益差，土地价值显化不足。尽管可以采取必要的空间置换，挖掘使用潜力，从整体看是提高了土地的产出效益和价值，但从投入成本分析，置换的额外成本支出仍然使得土地的投入产出率偏低，不必要的经济浪费过大。

　　其次，土地价值中没有包括生态价值，导致城市生态环境退化，造成了巨大的经济损失。如我国在环境保护上的有形损失每年约1000亿元，占国民生产总值的3%左右，还不包括间接的、自然保护方面的和不好用数字计算的损失等。因此，土地价值应得到充分“绿化”。如在城市集中区，生态绿地通过提升周边地带土地价值，弥补了其原有的经济损失，并提高了地区土地整体价值，收到良好的环境经济效应，增强了城市发展活力和增加了城市无形资产。上海市中心在黄浦、静安、卢湾三区交界地带铺设23万m2的公共绿地，便是明证。

　　第三，忽视城市土地潜在价值。“垃圾围城”现象便是其一。全国666个城市中，有三分之二的城市被垃圾包围，如北京三、四环之间有50 m以上的垃圾山近5000座，占地460多hm2，西安近郊也有330多hm2。这些垃圾多在城乡结合部、交通干线两侧和近郊区，是最具潜质的城市发展用地，土地潜在价值很高，却受到吞噬，进而对城市进一步发展形成障碍。

3.2城市土地利用问题。

　　城市是由地面、上部和地下三维空间协调扩展而成的。相应的，城市土地利用也存在如上三个方面。当前绝大多数城市不能地下地上统筹规划、长远与近期相结合，为城市的进一步发展造成了遗憾和巨大浪费。

　　1991年“东京宣言”指出21世纪将是地下空间的世纪，“地下空间是造福子孙后代的重要空间”。西方发达国家早在本世纪已利用地下空间，日本全国每天1/9的人口要光顾地下商业街、美国和加拿大的地下步行系统相当完善。开发城市地下空间，不仅提高土地利用率，而且具有众多优点：节省土地资源、缓解中心区高密度、人车立体分流，疏导交通、扩充基础设施容量、减少环境污染、保持城市景观、增加城市绿地，改善生态环境等。而我国城市仅人防规划涉及地下空间，并未得到足够重视。城市地下空间零散，不成系统。

　　城市上部空间也利用不足。1990年全国455个设市城市建成区平均整体容积率只有0.31，住房建设区的容积率也只有0.7-0.9，而台湾台北市为1.2-3.0，香港则高达1.6-10，纽约商业集中地平均为15-18，普通商业地也在10左右。根据我国情况，城市整体容积率可在0.40-0.45，最高可达0.60，居住区容积率可高达1.80。

　　根据城市性质和规模，结合用地条件、自然地理条件、历史文化背景、社会经济状况等因素综合确定城市整体容积率，以空间垂直利用代替平面利用，开发利用地上、地下空间，提高城市土地的空间利用率。注重社会-经济-环境效益为导向，通过完善的法律约束机制，集约利用土地，保障城市可持续发展。

吴未 南京农业大学土地管理学院

吴祖宜 长安大学小寨分校区建筑系