生态城市建设的特点及挑战

　　编者话：

　　党的十七大第一次明确提出了建设生态文明的目标。为了贯彻落实党的十七大精神，不断推进我市生态城市建设的研究，近日,由市社联与南开大学循环经济哲学社会科学创新 基地共同主办的第28次理论创新论坛在南开大学举行，论坛主题为“生态城市建设评价的研究”。我市研究生态建设和环境保护方面的学者、实际部门研究人员和高校师生共60多人出席了论坛活动。南开大学朱坦教授做论坛主报告，下面是该报告的发言摘要。

　　生态城市(Ecopolis或Eco-city)的概念是在20世纪70年代联合国教科文组织发起的“人与生物圈”(MAB)计划研究过程中提出来的，并得到全球的广泛关注。此后，国际上出现了关于生态城市含义的多种解释。我国自20世纪80年代开始关于生态城市的理论研究，此后，马世骏、王如松、沈清基、王祥荣、黄肇义、颜京松等许多专家学者对生态城市的内涵、规划原则、技术手段等提出了新的看法。

　　尽管关于生态城市的内涵有多种理解，但都离不开“人与自然的高度和谐”这个核心，即城市中要达到“天人合一”的境界。准确地说，应将其叫做生态型城市，更能体现出城市建设不断完善、不断发展的特点。因为生态城市的内涵是个动态演变的过程，在不同的城市发展阶段，环境、经济和社会都有着与之相适应的不同最优状态。本人认为，生态城市的本质是人类活动符合自然客观规律，追求环境、资源与社会经济协调、可持续发展，物质、能量和信息高效利用，生态良性循环的理想人居环境，其核心目标是建设“人与自然高度和谐”的环境友好型社会。

　　一、中国生态城市建设和评价研究的特点

　　中外在生态城市建设的理论与实践上有着许多相同之处，例如都很注重科学的城市规划保障，都强调良好的城市绿地系统的建设，都追求城市社会、经济与自然的协调发展等。但仍应看到，由于我国生态城市建设起步稍晚，而且受经济发展水平和人口规模等因素限制，其建设方法和侧重点与国外有所不同。总体说来，基于特殊的国情，我国的生态城市建设体现出以下特点：

　　(1)生态城市建设的地区差异性大

　　我国地域辽阔，各地区的自然状况、经济发展水平、社会背景等基础条件各异，并形成各自的特点，在各自的生态城市建设中有不同的城市定位，如长春市提出建立“森林城市”，昆明提出建立“山水城市”，威海提出建立“以高新技术为主的生态化海滨城市”，而贵阳则是国家环保总局确定的首个循环经济型生态城市试点城市。此外，不同的自然、经济和社会背景使各城市在其生态城市建设的指标体系设置上也体现出各自特点，例如在水资源利用方面，不同城市由于产业结构和发展水平等的差异，单位GDP水耗的目标值也必定有所差异。

　　(2)制定明确的生态城市建设规划，作为生态城市建设的基础

　　国家环保总局于2004年出台了《生态县、生态市建设规划编制大纲(试行)》，规划的编制被看作是生态城市建设的良好开端。目前我国多个城市都已完成了生态城市建设规划的编制，如广州、昆明、天津、石家庄等，还有越来越多的城市正在编制各自的生态城市建设规划。规划中设定了具体的指标和阶段性目标值，并提供一系列项目确保规划的实施，是生态城市建设的最有力的依据。

　　(3)明确的指标体系作为检验生态城市的标准

　　为客观评价生态城市建设的进程，国家环保总局颁布了《生态县、生态市、生态省建设指标(试行)》，共包含反映经济发展、环境保护、社会进步三方面的28项指标，作为检验生态城市建设步伐的标准；2008年初又颁布了《生态县、生态市、生态省建设指标(修订稿)》，在结构、指标选取及目标值等方面对《试行》指标做了修改。同时，各城市根据其独有的经济、社会、环境发展趋势和阶段性特征，制定适用于我市的指标体系和阶段性目标值。

　　(4)注重生态功能区划的作用

　　生态功能区划是我国生态城市建设的一个特色。在全面进行生态环境现状、生态脆弱性和生态服务功能评价的基础上，从城市现有的空间布局和区域生态系统特征出发，规划生态功能分区方案。并明确各生态功能分区的生态系统特征、功能、发展方向与保护目标，指导其自然资源合理开发利用和有效保护，同时为城市产业布局提供科学依据。

　　(5)生态城市建设中强调发展循环经济的作用

　　21世纪初，我国开始大力提倡发展循环经济。循环经济发展和生态城市建设的目标是一致的，即都旨在保护环境目标和保护有限的物质资源。具体而言，我国的生态城市建设从产业政策、产业布局、产业结构调整、建立产业园区、推进企业清洁生产等角度规划完整的循环经济和生态产业发展体系，将其作为生态城市建设的重要内容。

　　(6)突出重点领域的建设

　　我国的生态城市建设强调从城市生态环境的改善、经济、社会、文化等各个领域全面推进。大体说来，主要的建设领域在于：强调能源资源约束下的生态产业体系与循环经济建设；强调包括湖泊、河流、水库、湿地等在内的水体在城市中发挥的作用，即进行生态水域的建设；注重和谐社会的生态文化建设；进行高效、可持续的生态交通建设、自然资源体系和环境体系建设。

　　(7)注重发挥规划环评在生态城市建设中的作用

　　根据2003年9月1日开始正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，规划环境影响评价指的是在规划的编制阶段，对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法和制度。生态城市建设过程中将会有一系列与之相关的指标和措施，并反映在政府及其部门组织编制工业、农业、能源、交通、旅游等专项规划中。规划环境影响评价通过对这些专项规划的环境影响进行系统和综合性的评价，在评价指标体系、评价方法、评价技术路线中体现出生态城市建设的思想，是我国生态城市建设的有效保障。

　　二、中国生态城市建设面临的挑战

　　虽然国内学术界在生态城市建设的理论和实践方面做了很多积极的探索，但生态城市理论对目前城市的影响还是相当有限的。我国当前生态城市建设与评价主要存在以下问题：

　　(1)对生态城市的理解还不够充分和深入：许多片面的观点认为环境优美的城市即为生态城市，将“卫生城市”、“花园城市”等同于生态城市，生态城市内涵模糊不清。而真正意义上的生态城市，其核心是“人与自然的高度和谐”，它是一个综合性的过程。“人与自然的高度和谐”意味着城市的发展、城市居民的生产生活要以自然生态系统为依托，人的各项活动要顺应自然生态系统发展及演替规律；“综合性的过程”则意味着生态城市建设应从文化、政治、经济、社会等各个领域全面推进，在此基础上再体现各自的特色。

　　(2)生态城市建设规划的编制和管理有待完善：近年来，建设生态城市作为一个战略目标，成为国内外很多城市发展的目标取向，生态城市建设主要通过编制生态城市规划、设定合理的城市阶段发展目标以及制定相应的管理制度和措施来实现，其中生态城市规划是核心。但目前我国在生态城市建设规划的制定上有待完善。

　　首先，生态城市建设规划对城市特点体现不充分，没有充分意识到针对我国城市特点地区差异显著的现状。不同城市在生态城市建设中应该把握住一个核心，同时有各自的侧重点，即生态城市建设的本质是在自己的区域背景和城市特点下，寻求环境、资源与社会经济协调、可持续发展，物质、能量和信息高效利用，生态良性循环的理想人居环境的建设途径。

　　其次，生态规划的制定与实施脱节。一方面有些生态城市规划陷入“大而全” 的泥潭，结果不仅造成规划编制过程漫长、任务繁重，而且规划的内容往往空泛而缺乏可操作性，限制了规划的有效实施；另一方面不同区域、城市的规划编制部门、实施部门、管理部门不同，建设和管理中涉及许多相关部门(如国土资源部、建设部、林业部、水利部等职能部门)责任不明确，又使得生态城市规划编制与实施脱节。

　　(3)生态城市建设评价指标体系有待改进：生态城市建设评价指标体系不仅是生态城市内涵的具体化，还是生态城市规划和建设成效的度量。但我国在指标体系的建立和指标选取过程中仍存在以下问题。

　　第一，指标的选取和定值缺乏地域特色，刚性有余柔性不足，未能设计不同的指标体系用于评估和指导不同地区生态城市的实践，体现生态城市的地域性和多样性。从目前有关生态城市指标的研究来看，主要分为两类: 一类主要从城市的经济、社会和自然各子系统 3 方面建立的指标体系，另一类是从城市生态系统的结构、功能及协调度等方面建立的指标体系。然而，这些研究由于强调指标的普适性和城市间的可比较性，其筛选的指标大都基于统计部门和地方政府部门的统计数据，因此，无法反映城市间相异的特征性要素的状态水平，缺乏针对性。特别是“一刀切”的刚性指标，既不利于发达城市向更高水平的迈进，又限制了欠发达城市建设生态城市的信心，因此对于我国这样一个不同区域间社会经济与自然环境差异均十分巨大的国家来说，现行的指标体系在实践过程中有刚性有余而柔性不足之感。

　　第二，评价指标体系缺乏动态性。如前所述，生态城市建设是个通过不断的反馈逐步建立新目标的过程，指标体系则应相应地反映生态城市不同建设阶段的特点，应该随着城市建设的进步而有所不同。生态城市建设评价指标体系也应该具有动态性，不断改进，实现对生态城市建设的指导作用。指标体系中的指标对时间、空间或系统结构的变化应具有一定的适应性, 可以反映社会的努力和重视程度、可持续发展的态势。

　　最后，当前指标体系未能很好地反映出环境、经济和社会三者之间的有机联系，比如生态系统结构和功能特征与人类社会经济活动之间的联系；指标体系中对不确定性的考虑较为粗略，即未能体现出指标种类、阈值以及确定权重等过程中的“弹性范围”和“时空性”。

　　(4)对我国开展的生态城市建设实践活动的现实意义理解有偏差：生态城市建设是在总结了国内外生态城市建设经验的基础上提出的具有中国特色的实践活动，为城市的可持续发展提供了一个平台和切入点，是城市向着和谐、高效、宜居的特征发展的重要推动力，在我国现阶段具有重要意义。但同时我们也应该认识到，这里的生态城市并非严格意义的生态城市，而只是城市在向着生态城市这个理念发展过程中的阶段性目标，严格意义的生态城市是一个理念，是一个不断完善的过程。如果忽略了这个问题，将生态城市建设认为是一个“达标的过程”，那么生态城市建设将会变成一个“时髦的标签”，流于形式，变成了领导者的政绩工程，这种“生态形式主义”必然会严重阻碍我国真正意义上的生态城市建设。

　　(5)生态城市建设的地域界定和对区际关系的认识上存在误区：许多城市在进行生态城市的建设时 ,缺少城乡一体化的概念，常常将乡村排除在生态城市建设的范围之外。国外很多生态城市建设的案例提醒我们，生态城市概念中的“城市”，不仅指城市化地区，还包括城市所有的乡村，应强调城市与其周围地域之间动态的统一性。城市与乡村有着各自的优缺点 ,城乡一体化有利于建立兼具城乡之利而尽量避其害的人居环境。此外，许多城市在进行生态城市的建设中，过于以本城市为中心，忽略了城市之间、城市与区域之间的相互影响。

　　(6)缺乏有效的生态城市建设公众参与机制：我国生态城市建设形成了依靠政府力量开展的局面。因此 ,转变政府角色,发动广大市民与各种组织积极参与，是当前我国生态城市建设中尚需改进的地方之一。