我国生物入侵防控策略探讨

　　近年来，随着全球经济一体化进程的加快，外来生物入侵现象越来越严重，生物入侵带来的环境、经济、生物安全等问题日益突出，引起了世界各国的普遍关注。生物入侵涉及一个国家的公共安全，是公共管理的重要内容。当前我国正处于对外贸易和各项社会事业蓬勃发展的时期，随着全球一体化进程的日益加快，我国所面临的外来物种入侵问题越来越严重，防控形势越来越紧迫。结合实际国情，对外来入侵物种采取及时有效的防控措施已成为我国政府当务之急。
　　一、我国生物入侵的基本概况　
　　自20世纪80年代以来，随着我国经济的高速发展，对外经贸活动和入境人员的增加，进一步加速了外来物种在中国的扩散。我国每年有超万亿美元的物流、2亿人次和6000多万艘（辆、架）运输工具出入境，由此带来的国境生态安全防控问题日益复杂，对现有的国境防控体系构成前所未有的挑战。
　　我国口岸动植物检疫机关截获有害生物的种类和批次逐年上升：2003年全国出入境检验检疫系统共截获各类植物有害生物1900多种，共48139批次；2004年截获有害生物高达2538种，共88595批次，比2003年分别增加35%和84%；2005年，我国进境植物检验检疫共截获有害生物2805种、121021批次，比2004年分别增加10.5%和36.6%。据不完全统计，2002年仅中国就至少有443种入侵生物，其中有380种植物、40种动物、23种微生物。比较常见的有：水葫芦、紫茎泽兰、毒麦、飞机草、假高粱、仙人掌、马缨丹、北美一支黄花，蔗扁蛾、湿地松粉虫、美国白蛾、松材线虫、白蚁、福寿螺、非洲大蜗牛、牛蛙等。
　　当前入侵我国生物主要具有如下特点：一是容易形成入侵，来自世界各地的大多数外来物种都可能在中国找到合适的栖息地；二是涉及面广。全国所有省、市、自治区无一没有外来物种；三是被入侵的生态系统多，几乎所有的生态系统，从森林、农业区、水域、湿地、草地到城市居民区等都可见到入侵现象；四是入侵物种类型多，从脊椎动物、无脊椎动物，高、低等植物到细菌、微生物、病毒，在中国都能找到例证；五是有目的的引入多。
　　二、当前我国防控生物入侵主要存在问题。
　　针对日益猖獗的生物入侵现象，我国政府虽然已采取了一些切实可行的措施，取得了一定成绩，但由于我国是发展中国家，认识生物入侵的历史并不长，各项防控措施仍停留在初级阶段，显得相对滞后和乏力，与发达国家相比有较大差距。具体来说，主要存在以下几方面问题。 
　　（一）现行法律法规不够健全。首先，现行法律法规的立法目的具有较大局限性。如《进出境动植物检疫法》等10多部法律法规没有涉及入侵物种破坏生物多样性或生态环境的内容，对于生物技术和转基因生物等“新型”生物安全问题也没有涉及。其次，现行法律法规尚不够完善。我国目前还没有制定专门性的生物入侵防治法，在实际管理工作中经常出现无法可依的尴尬局面。第三，现有法律制度相对滞后，法律层次相对较低。目前，我国在防控生物入侵方面的法律制度归属于各职能部门，显得较为分散，缺乏专门、全局性的法律，这种状况使得现有法律不仅层次相对较低，而且缺乏应有的可操作性和现实针对性。再者，由于这些法律、法规颁布、出台的时间已经较长，对于防治外来物种入侵的目标、程序、手段等内容没有能够涉及，没有从深层次考虑生物多样性、生态平衡、生态安全等问题。可以说，当前在我国真正意义上的外来物种入侵防治法律制度依然没有形成。
　　（二）体制存在缺陷，各职能部门职责不清。一是缺乏统一管理，协调不够。到目前为止，我国防控外来物种入侵相关法律法规缺乏应有的系统性和协调性，各职能部门基本上是“各立各的法、各管各的事”，有时甚至相互矛盾。二是职能交叉、多头管理现象严重。在有害生物检疫上，进出境由出入境检验检疫部门负责管辖，国内又由农业、林业等部门分别管理，若两个环节间的信息不能及时共享，极易出现疏漏和不同程度的脱节。三是缺乏完善、有力的责任追究制度。由于外来物种入侵在入侵初期具有较长时间的潜伏期，当危害后果严重时却无法追究当初“肇事者”（即直接责任人，如引入者或失职的公务人员）的责任，最终造成的损失只得由全社会或无辜者来承担。
　　（三）公共投入不足，基础设施薄弱，技术手段落后。在政府管理上，因投入不足，导致防控技术方法和手段落后，使得部分管理工作形同虚设。如从国外引种，目前各地很少有专门投入资金建立的检疫隔离试种苗圃，引进后往往由引种单位自行种植，监管部门因经费不足，后续监管工作很难到位。科研方面，因投入不足直接导致了我国现有防控技术及其应用研究方面明显落后于国际水平，如缺乏有效的现场快速监测技术及普遍适用的预警技术，监测监控体系处于初级阶段，缺少高通量的芯片检测技术和纳米检测技术等。资金、技术的投入不足，导致入侵物种蔓延扩散速度加快，损失日益加重。
　　（四）教育宣传不够，公众防控意识淡薄。一方面，我国尚未在全社会开展外来生物入侵知识的科普教育，另一方面，我国未能从政府层面构建生物入侵方面的信息共享平台，致使公众普遍对生物入侵缺乏应有的认识，防控意识十分淡薄，人为导致外来物种入侵的现象十分普遍。据国家环保总局2001年的调查，在283种外来入侵物种中，39.6%是属有意引进造成的，49.3%是属无意引进造成的，自然入侵（指物种随风媒、虫媒和鸟媒等媒介自然传播）的仅占3.1%。由此可见，人们对外来入侵物种认识不够是造成外来物种入侵的最大因素。
　　三、我国防控生物入侵的对策研究
　　从生物入侵的基本特征及其产生原因可以看出，防止生物入侵绝非仅技术层面可以解决的问题。在整个防控工作中，只有国家公共部门发挥全面主导作用，通过科学管理，调动一切社会力量，才能有效防控生物入侵。因此说，防控生物入侵完全是一种对公共部门管理能力的考量。公共管理的阿利森(Allison)模式揭示了公共部门进行科学管理的要点，特别是划分出3种主要的管理职能：第一是战略。第二是协调管理内部构成要素，涉及到人员调配、人事指挥和人事管理制度、绩效的控制。第三是把组织和其他外部关联因素联系起来进行考察，并探讨管理外部机构的任务。根据上述原理，结合我国国情，笔者认为当前我国在应对外来生物入侵问题上，宜采取以下几项对策。