应对气候变化我国该如何行动?

    二、我国环境立法与应对气候变化的法治建设
　　(一)从我国环境立法的总体情况看
　　我国在开始改革开放的同时就进行了有利于应对气候变化的法治建设。1979年，制定了《环境保护法(试行)》，之后，随着经济社会的发展，不断制定有关污染控制和资源利用及管理的法律，迄今为止，我国已经制定近30部环境资源类的法律，这表明我国是在对人类负责任的前提下寻求自我发展的。
　　1.从源头控制来看
　　为了减少温室气体排放的数量，我国于1997年11月1日经全国人大常委会审议，通过了《节约能源法》，以后又于2005年制定了《可再生能源法》、2007年制定了《城乡规划法》、2002年制定了《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》、2008年制定了《循环经济促进法》等法律，这些法律均注重从源头上控制污染，为从源头控制发挥了重要的作用。此外，我国还专门制定了控制能源消耗的《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》等。这些法律在控制人为原因引起气候变化问题上的主要功能，也是减少能源消耗，控制温室气体排放。
　　2.从末端控制来看
　　在控制温室气体源头排放的同时，我国还制定了其他有关的法律，加强碳汇能力，吸收温室气体，降低温室气体对气候环境的破坏。
　　1984年9月20日，全国人大常委会经审议通过了《森林法》，后于1998年4月29日对此法进行了修改。此外，还制定了与吸收温室气体相关的其他法律，如《草原法》、《水法》、《海洋环境保护法》等；《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等法律也对末端控制问题做出了相应的规范，在不同程度上对控制温室气体排放发挥了重要作用。
　　3.我国法律控制人口增长对减少温室气体排放的作用
　　为避免由于过多的人口增长给人类的经济生活、社会生活等生存环境造成巨大的压力，我国于2001年12月29日制定了《人口与计划生育法》，这一法律的实施，间接起到了控制温室气体作用。
　　(二)从我国法律保护生态系统五大圈，控制人为活动引起气候变化的情况看
　　我国法律从保护人类共同的自然环境和生态系统、控制污染的角度出发，以保护地球五大圈生态系统为重点的规范，起到了控制人为活动引起气候变化的功效，实际发挥了保护气候环境的作用，具体表现在如下几个方面:
　　(1)与控制岩石圈变化相关的法律
　　为了减少人为原因对土壤的破坏，减少土地沙化，控制人类活动对岩石圈变化的影响，我国制定了一系列有关的法律，包括《防沙治沙法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《煤炭法》等。
　　(2)与控制水圈变化相关的法律
　　为了控制人为活动对水圈变化的不利影响，我国在保护陆地水资源和控制海洋污染破坏方面还制定了相应的法律，主要包括《水污染防治法》、《海洋环境保护法》，以及《水法》、《水土保持法》等相关法律。
　　(3)与控制生物圈变化相关的法律
　　在控制人类活动可能引起生物圈变化方面，我国制定了一些相关的法律，包括《野生动物保护法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》等。
　　(4)与控制大气圈相关的法律
　　我国在大气圈控制方面，先后颁布了《大气污染防治法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律。但《大气污染防治法》主要是针对控制因大气污染影响人体健康进行的规范。至于制定专门的温室气体控制法律，只有极少数发达国家近年来刚刚开始。
　　(5)与控制冰雪圈变化相关的法律
　　我国的法学研究和立法实践尚未针对保护冰雪圈、控制人为活动影响冰雪圈做出专门的研究和规范，但我国自1979年以来制定的各项环境资源类法律，从整体上形成对冰雪圈的保护，有利于控制人类活动对冰雪圈的不良改变，从而导致气候变化。
　　(三)气象法制建设与控制人为原因引起气候变化的情况
　　我国十分重视气象事业的发展和管理工作以及气象工作程序法律制度的建设，为此专门制定了《气象法》。《气象法》以气象预报为主，控制人为原因引起气候变化，间接起到控制气候变化的作用。
　　根据以上这些法律的规定和我国批准《公约》及其《议定书》的承诺，在国家发展规划中又进一步明确了节能减排目标和指标，关闭了大量小型重污染企业，如电厂、煤焦化厂等“十五小”企业。
　　从以上对我国环境立法情况的说明可以看出，我国在应对气候变化的法治建设上已经做了大量的工作，并取得了重大成绩，作为一个发展中国家，已经很好地履行了自己的国际承诺。
　　三、承担减排温室气体义务应在国际法的框架下进行
　　二氧化碳控制是国际法律义务，属于国际法确立和规范的责任范围，在此范围中主要是发达国家的责任，中国虽然在温室气体控制上做了大量工作，取得了较大成绩，未来也可能实际采取温室气体控制措施，但主要是道义行为，不属于法律义务。
　　有些发达国家主张抛开《公约》及其《议定书》的基本原则和框架，重新制定应对气候变化国际法律规则，以当前排放量和未来潜在的排放量作为确定应对气候变化国际法律责任的唯一衡量标准，即要我国承担发达国家的历史责任和高人均排放责任，用大国责任替代附件一国家的责任，用现在排放责任替代历史排放和高人均排放责任，也就是要气候变化受害者替代气候变化责任者承担责任。
　　仅以国家土地面积大、人口多因而当前排放总量大来确定法律责任，是片面、表面和形式主义看问题的方法，是一种机械唯物论的认识论和方法论。结果是那些人口少、土地面积小的发达国家逃避历史责任和高人均排放责任。将13亿人口的国家和几百万人口的国家在同等水平上计算排放量，也是有失公平的。
　　中国在一开始发展经济的时候就重视环境保护，较好地解决了经济增长与能耗的比例关系，创造了发达国家从未有过的可持续发展的成绩，即便如此，仍然受到发展的限制，中国发展的受限制分明是源于发达国家历史上大量无节制排放导致的气候变化，中国是气候变化的受害者，却要为发达国家历史排放责任买单，甚至被气候变化的责任者所指责，这恐怕有失公平。
　　我们不反对制定应对气候变化的专门法律，但这只能是一个与《公约》及其《议定书》的基本原则和框架相一致的框架法，是体现共同但有区别责任的国内法，因为作为发展中国家，中国没有减排温室气体的强制性国际法律义务，这是国际法予以明确的，我们的应对气候变化法，只能是体现法律引导性功能的法。承担强制性法律义务的应当是历史排放责任者和高人均排放责任者，是导致气候变化的主要责任者。　(完)
　　(作者单位:全国人大环资委调研室副主任)