减排出于道义并非强制义务

　　2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》(以下简称《决议》)。2009年11月25日，温家宝总理主持召开国务院常务会议做出决定，明确提出，到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％；中国还将通过大力发展可再生能源、积极推进核电建设等行动，到2020年使非化石能源占一次能源消费的比重达到15％左右；并通过植树造林使森林面积比2005年增加4000万公顷。
　　如何理解全国人大常委会《决议》和国务院“决定”的内涵，社会上产生了一些不同的看法。一些人士建议以法律的形式明确我国承担应对气候变化的国际义务。
　　对此，笔者认为有必要通过认识科学结论和国际法的基本精神，结合我国环境立法的实践来正确理解我国应对气候变化法治建设的有关问题，以便准确理解全国人大常委会的《决议》和国务院的“决定”。为此，本文阐述观点如下:
　　一、正确理解全国人大常委会《决议》和国务院“决定”
　　全国人大常委会的《决议》在肯定我国政府在应对气候变化问题上所做出的努力和取得的成绩，并对气候变化问题做出基本判断的前提下，从6个方面做出决议，提出了全国人大常委会有关应对气候变化的主张，明确了我国应对气候变化的基本准则，即“应对气候变化是我国经济社会发展面临的重要机遇和挑战”；“应对气候变化必须深入贯彻落实科学发展观”；“采取切实措施积极应对气候变化”；“加强应对气候变化的法治建设”；“努力提高全社会应对气候变化的参与意识和能力”；“积极参与应对气候变化领域的国际合作”。
　　第四项决议对完善我国应对气候变化的法治建设提出了具体要求
　　其中在第四项决议中，对完善我国应对气候变化的法治建设提出了具体要求，概括起来主要包括3个方面的内容:
　　第一，把应对气候变化的相关立法工作与完善我国社会主义法律体系的使命相联系，即提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程”。
　　第二，明确完善应对气候变化的相关法律规范，即提出“适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律、法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障”。
　　第三，加强对有关应对气候变化相关法律实施的监督工作，即提出“按照积极应对气候变化的总体要求，严格执行节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法等相关法律法规，依法推进我国应对气候变化工作。要把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一，加强对有关法律实施情况的监督检查，保证法律法规的有效实施”。
　　决议内容基于两个原则
　　但需要特别强调的是，这6项决议内容是基于两个基本原则做出的。第一个原则是《决议》导言中明确的“坚定不移地走可持续发展道路，从我国基本国情和发展的阶段性特征出发，采取有力的政策措施，积极应对气候变化”。这一原则强调了这样的内容，即我国应对气候变化以走可持续发展道路为前提，并从我国的基本国情和发展的阶段性特征出发采取应对气候变化的措施。
　　第二个原则是《决议》第六项中明确的“要坚持《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)以及《京都议定书》(以下简称《议定书》)确定的应对气候变化基本框架，坚持“共同但有区别的责任”原则。
　　这一原则是国际社会根据政府间气候变化工作委员会(I　P　C　C　)的结论做出的，这一结论表明:“前工业化时期以来，人类活动增加了大气中温室气体和气溶胶的浓度”，这主要是由于发达国家从事工业化导致的。国际社会根据这一科学结论达成共识，形成了《公约》及其《议定书》，明确了“共同但有区别的责任”原则，《议定书》明确了发达国家率先减排的义务，并制定了附件一国家的减排方案；这一原则也同时明确了中国作为发展中国家在应对气候变化问题上所应采取的行动。
　　1992年6月，我国政府签署了《公约》，同年底全国人大常委会正式批准《公约》，这就意味着我国已明确在《公约》及其《议定书》的原则下，应对气候变化，也必须是这样，这是中国对世界的承诺。这样的两条原则也同时决定了我国应对气候变化法治建设的方向和内容。
　　对“决定”的理解也应以两项原则为准
　　同样，对于国务院“决定”的理解，也应当以这样的两条原则为准则。根据“共同但有区别的责任”原则和《议定书》的规定，发达国家是减排温室气体责任的主要承担者，《议定书》附件一国家有率先减排温室气体的法律义务；中国等发展中国家主要是道义上应对气候变化的责任。中国政府积极应对气候变化的态度和决心是不会改变的，已经并将继续采取切实的行动，但这并不意味着中国具有减排温室气体的法律义务，因为这样的法律义务是根据历史排放责任和高人均排放责任确定的，已经成为国际社会的共识。
　　《议定书》第一承诺期将于2012年到期，第二承诺期同时开始，发达国家在第一承诺期没有很好地履行自己的承诺，第二承诺期仍然应当承担率先减排温室气体的国际法律义务。中国政府做出的“决定”，是作为一个负责任的发展中国家对国际社会做出的道义上的承诺和具体行动方案，而不是具有强制性的法律义务。因此，国内一些人士根据上述《决议》和“决定”提出我国依法承担减排温室气体法律义务的主张，是错误地理解了《决议》和“决定”，是与《公约》及其《议定书》的原则和框架相违背的。

　　(作者单位:全国人大环资委调研室副主任)