二十年风雨兼程 气候谈判路向何方？

　　从里约热内卢到哥本哈根再到坎昆，全人类共同应对气候变化、拯救地球的漫漫征程已近20年。20年气候谈判举步维艰，始终超出人们想象，但在艰难的步履中，坎坷与希望也一直交织并存。

　　距离《京都议定书》第一承诺期到期还有一年半，刚刚结束的波恩会议显示，《京都议定书》第二承诺期的谈判越发艰难，《京都议定书》似乎已经休克。这会给气候谈判带来哪些影响？未来谈判会有哪些可能性？发展中国家如何应对？

　　诸大建，同济大学可持续发展与管理研究所所长

　　三种可能性能重燃希望吗？

　　刚刚结束的波恩会议显示，《京都议定书》第二承诺期的谈判越发艰难。未来的气候谈判走向何方？一直奉行的双轨制能否继续？记者采访了同济大学可持续发展与管理研究所所长、参与了2008～2011年联合国绿色经济报告起草咨询的诸大建教授。诸大建分析，理论上讲，气候谈判的结果存在3个可能，但是坚持《京都议定书》实质内容的希望看起来已经越来越渺茫。

　　“第一个可能性是按照原来的谈判宗旨，《京都议定书》继续存在并发挥实质性的作用，对‘附件一’国家进一步设定具有强制约束力的减排目标，例如在第二承诺期即到2020年达到减排40％的目标。这是以中国为代表的发展中国家参加谈判的初衷。”诸大建说，“但是事实上，现在这个最希望的预期要面对最悲观的现实。”

　　从哥本哈根会议到坎昆会议，发达国家提出的减排目标离40％甚远，有的甚至不愿意提出进一步的减排目标，即使在减排问题上比较积极的欧盟也强调进一步减排以其他排放大国参与为前提条件。“按照现在提出的减排目标，地球温度上升将超过2oC、达到3.5oC以上。从很多发达国家对《京都议定书》第二承诺期的反对态度可以判断，这第一个可能性很难实现。”

　　第二个可能性是气候谈判的双规并为单轨，将所有排放大国囊括进来。诸大建说：“相对于坚持实质上的双轨制，这是要提出实质上的单轨制。这是以美国为代表的发达国家一直强调的，但是是中国坚决反对的。”2009年哥本哈根会议以来，美国及一些发达国家脱离“巴厘路线图”的要求，主张把《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》双轨谈判合并成一条轨道，彻底抛弃《京都议定书》，在《联合国气候变化框架公约》下重新谈判制定一项单一法律文件。

　　最近在德国召开的会议进一步显示了欧盟在这个问题上的态度。默克尔表示，目前德国和欧盟正在努力推动达成一份“具有法律约束力的统一协议”以代替《京都议定书》，在新协议之中发达国家将发挥主导作用，新兴国家也要做出贡献。“实际上，这个可能也很难实现。因为这个方案违背了‘共同但有区别的责任’原则，削弱了发达国家的强制减排和首先减排责任，以中国为代表的新兴经济体国家以及广大发展中国家会对此提出严重的反对意见。”诸大建说。

　　“第三个可能性也是最大的可能性，即保留形式上的《京都议定书》，但是发展中国家对发达国家提出的强制减排目标被后者各自提出的减排目标所替代。”诸大建判断说。“气候谈判各方妥协的结果，可能是《京都议定书》在形式上得以保留，但是在内容上大大脱离原来的初衷。谈判的实质内容将越来越多地围绕《联合国气候变化框架公约》展开，包括长期愿景、适应、技术、资金等话题。”

　　而这个《京都议定书》形式如何保留呢？诸大建猜测，存在两个可能性。“第一，适当延长从现在到第二承诺期的缓冲期，不会在2012年后马上与第一承诺期实现无缝对接；第二，《京都议定书》所规定的自上而下的减排控制被更多的双边谈判等灵活机制补充和完善。”

　　“但是，不管气候谈判的外部结局如何，中国内部一定要把气候问题作为转型发展的动力机制和倒逼机制，把握《京都议定书》第二承诺期设定的到2020年的10年时间，全力以赴实现绿色转型。因为，低碳发展对中国来说并不是消极的压力问题，而是在全球绿色竞争中的竞争力提升问题。”诸大建说。

　　杨富强，美国自然资源保护委员会（NRDC）气候变化与能源高级顾问

　　《京都议定书》休克后有何影响？

　　“拒绝对《京都议定书》第二承诺期做出减排目标的承诺，就等于置至今惟一有法律约束力的国际气候条约于死地，这不仅会影响已取得的气候谈判成果的巩固，还对产生一个新的具有约束力的文件形成巨大阻碍。”美国自然资源保护委员会（NRDC）气候变化与能源高级顾问杨富强说。

　　发达国家很难承诺较高减排目标

　　杨富强所指的“气候谈判的目标”，在《巴厘路线图》中已确定。《巴厘路线图》的主要谈判目标有3个：第一，《京都议定书》“附件一”国家在第二承诺期即在2012~2017年（或2012~2020年）实现在1990年基础上减排25％～40％的目标；第二，美国应做出与《京都议定书》“附件一”国家可比较的减排承诺；第三，发展中国家在可持续发展框架下采取国内减缓行动。

　　“显然，第一个要求目前没有达到。与‘附件一’国家类似，美国目前所做出的口头减排承诺，目标低且没有法律约束力。”杨富强说，“局面不容乐观，3个重要目标很可能会有两个无法实现。”

　　杨富强说：“不过，除了美国，目前没有国家公开提出抛弃《京都议定书》。”可残酷的现实却是，几乎没有一个发达国家主动为第二承诺期做出承诺。那是否意味着《京都议定书》已经是名存实亡了？对此，杨富强说：“可以说，《京都议定书》现在是休克了，成为植物人，何时唤醒，尚无预期。万一《京都议定书》被抛弃，将会有两个负面影响：很难要求发达国家带头承诺较高的减排目标；再形成一个具有法律约束力的文件也很困难，原因很简单，曾经制定的文件没能成功继续执行，大家很难相信下一个文件会有效。”

　　市场机制很可能会存在

　　《京都议定书》的休克对其中规定的减排机制会有哪些影响？如果减排目标都不存在了，那么为减排目标服务的市场机制还有什么存在的意义？

　　“不排除发达国家会支持市场机制如CDM继续发挥作用，但是这个可能性是有条件的。”杨富强认为。这可能让人觉得费解，为何发达国家会支持呢？杨富强分析，除了美国，大家都承认这些机制很好。发达国家会支持机制的保留，希望通过这种机制帮助其实现减排目标（即使目标低），同时也可以向发展中国家展示他们积极的合作姿态。

　　杨富强认为，对于发展中国家来说，市场机制和CDM是谈判的筹码。即使这个机制在某种程度上对发展中国家有利，也要智慧地用好这个筹码。

　　美国不再孤单，发展中国家很失望

　　对于现状，世界各国的反应如何呢？杨富强说：“美国觉得自己不再孤单，可是很多落后的发展中国家，尤其是小岛屿国家受到了沉重打击，他们很失望。”

　　“将来的减排目标很有可能是各国分别表述，自愿实施。但是，不可否认，目标低了，努力少了，这对技术、资金等的影响也会很大。”杨富强说。

　　《哥本哈根协议》提出，在2010～2012年期间，发达国家要投入300亿美元的快速启动资金，2020年要达到每年1000亿美元的气候变化资金投入。

　　据杨富强介绍，在波恩会议上，有7个发达国家和联盟提供了2010年快速启动资金的报告。“其中，有的国家对快速启动资金性质的表述依然很模糊，大的国家和联盟如日本、欧盟和美国的报告质量相对较低。这会导致援助不力，资金不到位，用途不明确，甚至政治含义有漏洞。”

　　“如果发展中国家制订不出一整套完整有效的办法，发达国家开空头支票的现象就会愈演愈烈。”杨富强说，“而且，现在的启动资金都不能很好落实的话，发展中国家如何去相信将来每年100~1000亿美元的资金投入会实现？”

　　李来来，斯德哥尔摩国际环境研究所全球副主任

　　发展中国家如何应对挑战？

　　现阶段的气候变化谈判扑朔迷离，最不发达国家、小岛屿国家等是气候变化的最大受害者，却很难得到帮助。发展中国家应该如何应对气候变化带来挑战？记者采访了斯德哥尔摩国际环境研究所全球副主任李来来。

　　应对气候变化，肯定是赢家

　　气候变化真伪性如何？到底有没有必要应对？李来来说：“由于气候变化存在不确定性，应对气候变化实质上是一种风险管理，当气候变化的风险大于其机会成本时，必须开展风险管理。”

　　“气候变化风险不仅仅是气候变暖或气候变化本身。气候变化风险指的是气候系统变化对自然生态系统和人类社会经济系统造成影响的可能性，尤其是造成损失、伤害或毁灭等负面影响的可能性。”李来来说，“IPCC第四次评估报告也认为，应对气候变化‘涉及一个反复的风险管理过程，包括减缓和适应，同时考虑实际的和可避免的气候变化损失、共生效益、可持续性、公平性和对风险的态度’。”

　　而李来来所说的机会成本是经济学术语，在这里即不采取应对行动的收益。“针对气候变化的存在和不存在，会出现两种风险：管理风险和不管理风险。相对于不管理却发现气候变化确实存在的情景来说，实行管理后发现气候变化不存在，这种风险会更小。因为前者带来的可能是灾难性后果，而后者不仅不会有损失，还会有收益。举个例子，应对气候变化所采取的降低能耗、减少污染排放的低碳措施，本身是有利于经济发展的，也符合人类的根本利益。”

　　“不管气候变化存在与否，采取行动肯定是正确的选择，肯定会是赢家。”李来来说，“意识到这一点，不管谈判进程如何，各国都应该快速采取行动。”

　　呼吁新的国际机制：国家间联合减排计划

　　解决了认识问题后，再来谈行动机制。CDM是《京都议定书》确立的市场机制之一，也是目前对发展中国家较为有效的资金和技术支持方式。

　　据李来来介绍，中国的CDM项目约占全球市场的一半，加上印度和巴西，3个国家占了全球70％的市场份额。“留给其他国家的份额很少，这主要是由于CDM需要很强的实践能力，而有些贫穷国家几乎没有能力实施。最不发达国家和小岛屿国家从CDM获得的技术和资金支持就很少。”李来来说，“虽然CDM并非最优，但确实又是帮助发展中国家减排的相对有效的机制，只是还需要改进。”

　　李来来认为，气候变化的紧迫性呼吁大规模的减缓行动，也呼吁新的国际机制。“这种机制必须提高覆盖范围和实施的水平与规模，并与全球治理的主流相契合。我们称这个新机制为国家间联合减排计划（Inter－CountryJointMitigationPlan，缩写为ICP）。”

　　李来来说：“ICP作为一种创新的、包容性的、灵活的国际合作机制有很大潜力，也与各国的国家利益一致。举个例子，中国的一些技术适合于在更贫穷的国家和小岛屿国家使用，如秸秆太阳能联用技术、生态卫生设施等。而中国将技术转移给他们，既可以帮助其提高适应气候变化的能力，也可以帮助中国企业获益，并激发他们从根本上改变排放模式。”

　　国家态度

　　坚定的反对派

　　■美国

　　美国政府于1997年在《京都议定书》上签字，但美国参议院没有核准。美国是惟一一个退出《京都议定书》的国家。从1997年以来，美国的二氧化碳排放既没有下降也没有减缓增长，而是快速增加，其幅度在发达国家中名列前茅。在气候变化谈判中，美国常常以未签署《京都议定书》为由，自起炉灶，我行我素。即使《京都议定书》有许多好的实施经验和方法，美国也常常拒之千里之外。

　　■加拿大

　　加拿大保守党政府在气候变化问题上，以美国马首是瞻，亦步亦趋。

　　加拿大是哥本哈根会议后，第一个将承诺目标降低的国家。哥本哈根会议之前，加拿大政府提交的承诺目标是，2020年在2006年的基础上降低20％，等效于2020年在1990年的基础上降低3％。现在的目标是，2020年在2005年的基础上降低17％，等效于2020年在1990年的基础上增加3％。这两个目标之间相差6个百分点，而且基准年改为2005年，与美国的基准年相同。

　　■日本

　　在波恩会议上，日本代表团成员一改以往闪烁其辞的回答，而是重复申明，日本政府拒绝《京都议定书》第二承诺期的立场是明确和坚定的。尽管日本首相菅直人于今年6月1日在国会中肯定要坚守2020年在1990年基础上下降25％的目标，但在日本有一些团体试图在给国会提交的气候提案中抹掉25％的目标。日本政府在福岛核电站灾难事故之后，更加快了对《京都议定书》的抛弃。

　　■俄罗斯

　　俄罗斯与加拿大一样，强调自己的国土辽阔，所处纬度较高，气候寒冷，需要更多的能源消耗，也会产生更多的二氧化碳排放。

　　前苏联解体之后，俄罗斯的经济下滑很快，这几年二氧化碳的排放量仍然比1990年排放的水平低。这个排放的差距有几十亿吨二氧化碳，这就是人们称之为“热空气”的来由。俄罗斯打算在欧洲市场上公开出售这些“热空气”，但遭到许多欧洲国家和NGO的反对。俄罗斯政府代表团一直认为俄罗斯应当从“附件一”国家的名单中除去，在谈判会议中不时设置障碍，不承担《京都议定书》第二承诺期的责任。俄罗斯尽管在各种场合不是很积极地带头公开反对，但是作为反对派的立场非常明确。

　　摇摆者和中间派

　　□澳大利亚

　　澳大利亚是《京都议定书》第二承诺期的温和反对派。

　　澳大利亚是最后加入《京都议定书》的国家，于2007年12月签署。

　　澳大利亚国土辽阔，气候炎热，干旱半干旱地区占了很大的国土面积，人均二氧化碳排放量在所有发达国家中最高。澳大利亚矿产丰富，出口了大量的矿石和能源原材料，经济结构是重碳型。澳大利亚政府在实施《京都议定书》的要求时一直三心二意，在气候变化谈判中经常敲边鼓，对《京都议定书》第二承诺期不做承诺。

　　□新西兰

　　新西兰是《京都议定书》第二承诺期的摇摆者。

　　新西兰政府减排承诺的目标中，LULUCF（土地利用、土地利用改变和林业）所占的比重很大。LULUCF目前的计算方法造成了二氧化碳排放量的大量漏算，一直遭到批评。新西兰政府没有公布林业排放的信息，并将预测推给了新西兰的非政府组织。新西兰政府认为公布数据会对谈判产生不利影响。人们有理由怀疑过去几年新西兰政府在LULUCF谈判中提交的有关林业的预测数据不够可靠。碳中和计划在新西兰政府的减排目标中占有很大的比重，碳中和具有很大的不确定性。

　　□挪威

　　挪威不是《京都议定书》第二承诺期的的反对派，但行动有所倒退。

　　挪威一直被看做是在发达国家中积极主动承诺较高减排目标的国家。挪威政府提出2020年在1990年的基础上下降30％。当挪威代表团在去年气候谈判大会宣布这个承诺时，全场响起了热烈的掌声。

　　但是受到国内的政治压力，挪威政府在近几次的谈判中退却了。挪威政府宣布国内的减排目标是30％目标的2/3，换句话说，国内减排只等于下降了20％～27％。现在迫切要求发达国家多减排，但挪威却降低了减排目标，这种做法为《京都议定书》第二承诺期的执行难起到了推波助澜的作用。

　　□欧盟

　　欧盟在《京都议定书》第二承诺期的问题上是中间派。

　　欧盟在3年前制定的二氧化碳减排目标是，2020年在1990年的基础上下降20％，但欧盟声明，如果有其他国家能够与之相比较的话，欧盟可以将目标提高到30％。欧盟在当时一直强调，要在气候谈判中发挥领导者的角色，不论其他的国家如何减排，欧盟都坚定地制订符合自己责任的目标。

　　这几年，欧盟内部也进行了多次研究，认为30％的减排目标是可以达到的。根据欧盟自己的计算，实施目前比较激进的节能目标就可以将减排目标提高到25％。根据实测数据，2009年金融危机后，欧盟的二氧化碳排放与1990年相比减少17.3％，如果再加上其他措施，欧盟完全能够实现减排30％。

　　但在哥本哈根会议以后，欧盟失去了持续扮演领导者角色的激情。许多国际组织例如联合国环境署和国际能源署的报告指出，2010年二氧化碳排放达到历史新高，2020年有40亿～70亿吨减排的缺口。但欧盟在此问题上一直没有明确表态，而是仍然维持20％的低目标。尽管欧盟在《京都议定书》第二承诺期的问题上表现中立，但是其20％的减排目标，是给《京都议定书》第二承诺期的背后插上了温柔一刀。

　　供稿人：杨富强，美国自然资源保护委员会（NRDC）气候变化与能源高级顾问；昂莉，世界自然基金会北京代表处气候和能源项目官员

　　20年谈判风雨兼程

　　里约——播种任务

　　1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，规模空前。此前一个月通过的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）在大会期间正式开放签署。

　　《公约》是世界上第一个为全面控制温室气体排放、应对全球变暖的国际公约。但里约会议未能就发达国家应提供的资金援助和技术转让达成具体协议。

　　京都——多方拉锯

　　自1995年开始，气候谈判开始围绕《京都议定书》展开。

　　1997年，在日本京都召开的《公约》第三次缔约方大会上通过了具有法律约束力的文件《京都议定书》，为各国的二氧化碳排放量规定了标准，即在2008年～2012年间，全球主要工业国家的工业二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要减少5.2％。

　　经过轮番激烈讨论，最后37个发达国家不得不在《京都议定书》中承诺承担框架性减排义务，《京都议定书》没有规定发展中国家承担减排义务。到2009年2月，共有183个国家通过了《京都议定书》（超过全球排放量的61％），可引人注目的是，美国并未签署。

　　巴厘——一线光明

　　2007年12月，联合国气候变化大会在印度尼西亚巴厘岛举行。会上，各方对《京都议定书》第一承诺期到期后全球应对气候变化的问题进行了激烈讨论，美国坚持不设减排目标，拒绝在《巴厘路线图》文件上签字，大会一度僵持。以至出现了联合国气候谈判“大管家”德布尔“泪洒路线图”的经典一幕。

　　不知是眼泪的力量，还是众意难违，最后，美国代表改变立场，同意在文件上签字。《巴厘路线图》最终获得通过，并启动了当前的“双轨制”谈判，分别是《公约》下的长期合作特设工作组谈判和《京都议定书》特设工作组谈判，“这实际上是为美国开了一扇窗”。

　　哥本哈根——政治闹剧

　　2009年12月，联合国气候变化大会在哥本哈根召开。哥本哈根大会被认为“更像一场政治闹剧”，会议未能达成任何有法律约束力的协议，而只在美国、中国、印度、南非等国之间达成了一个未能获得大会全面通过的以备忘录形式存在的协议——《哥本哈根协议》。

　　国际社会评价称：“会议离失败只有一步之遥”。有关气候变化合作的五大关键问题未得到解决：基础文件，减排目标，“三可”问题（可测量、可报告和可核实），长期目标及资金问题。

　　坎昆——拉回正轨

　　2010年底，《公约》第十六次缔约方会议暨《京都议定书》第六次缔约方会议在墨西哥坎昆举行。会议在各方的妥协下，通过了“平衡、实质性的一揽子决定”，即坎昆决议。

　　坎昆决议努力将气候谈判拉回了正轨，被认为“朝着建立具有法律约束力的全球气候行动框架迈出了重要一步”，“但是协议为了考虑各国的利益诉求，几乎囊括了所有国家的要求，在某种意义上不像国际协议，更像是在展示一种态度”。（根据气候组织大中华区总裁吴昌华介绍整理）