中国社会科学院农业发展研究所 李成贵

    西部大开发战略实施以来，中央加大了对西北地区水利投资力度，西北地区控制性枢纽工程与水资源配置工程建设实现重大跨越，农村水利基础设施进一步改善，水土流失防治步伐明显加快，水资源统一调度和优化配置得到加强，塔里木河、黑河等生态脆弱河流得到初步治理，宁夏、甘肃、新疆等一些地方的节水型社会建设试点工作取得初步成效。但是，西北地区生态环境只是实现了局部好转，尚未扭转总体退化的趋势。能否从根本上扭转自然资源退化的趋势，实现人与自然、经济社会的持续协调发展，取决于对西北地区脆弱的生态环境的保护力度，而其关键又在于能否合理地开发和利用水资源。
 
    为此，需加强西北地区水资源的统一管理，采取以水资源为核心的综合生态系统管理办法，合理分配生活、生产和生态用水，发展与西北水资源特点相适应的现代农业，走适合西北水资源特点的新型工业化道路，实现西北地区的持续协调发展。
 
    保持西北地区水资源开发利用和生态环境整治政策的稳定性和连续性
 
    在西部开发中，国家把生态环境的维护和恢复作为重点，投入巨资启动了一批重大项目，取得了显著的成效，但有关政策的稳定性和连续性需进一步加强。比如，塔里木河流域是我国最大的内陆河流域，塔河流域治理工程是西部开发中修复、维护和改善生态环境的标志性工程。该项目启动后，先后七次向塔里木河下游绿色走廊应急输水，结束了300多公里河道断流30年的历史，在台特玛湖区最大形成了约200平方公里的水面，两岸胡杨林也开始复活，全流域已实现年节水8．9亿立方米，生态效益明显，社会反响强烈。但塔里木河流域的进一步治理面临着资金不足的严重制约，一些规划中的项目无法进行。按照原规划，塔里木河流域近期综合治理项目投资107．4亿元，目前国家累计下达投资57．82亿元，2005年只下达了7亿元，2006年下降到4亿元。2004年9月温总理视察新疆时提出，要在2008年以前完成塔河近期综合治理任务。为实现这一目标，需要保持原规划的投资力度。
 
    调整结构，实施“西北畜牧业振兴计划”，发展节水型农牧业
 
    西北地区拥有草地26亿多亩，占全国的2／3，而牧业产值仅占全国的7．5％。全区农牧业结构中，种植业占70％左右，畜牧业比重仅为28．5％左右，这种产业结构与本地水资源贫乏而草地资源丰富的资源结构严重错位。建议实施“西北畜牧业振兴计划”，作为开发大西北和建设社会主义新农村的优先内容。其核心内容，一是要加快西北的畜种改良。西北地区的畜种多为地方品种，既低产，又增加生态压力，与国外差距甚大，应加快引进国外良种，加快对当地畜种的杂交改良。建议中央政府像实施粮食“良种补贴”一样，对西北地区畜牧业原种繁殖和杂交改良给予补贴，而且力度应该更大。二是建立人工草料生产基地，完善草原管理系统。据世界银行估算，新疆和甘肃有46％和48％的草原属于中度或严重退化。另据研究，在荒漠干旱草原区，建设一亩有水利条件的人工饲草基地，一般可以解放、保护40~50亩天然荒漠草场，“建设一小片，保护一大片”。建议加大对人工饲草基地建设的投入和对农民及其他利益相关者的补贴。这些年，国家大幅度增加了对粮食主产区的投入和补贴，也亟待加大对西北地区畜牧业发展的投入和补贴。
 
    西北地区近年来通过推广水资源优化调配技术、节水灌溉工程技术、农艺及生物节水技术等，已经在发展节水农业方面取得了一定的成效。为了进一步降低农业耗水，缓解水资源供需矛盾，提出两点建议：
 
    第一，在西北地区实施旱作农业和节水农业发展示范工程，由农业部门和水利部门联合负责实施，把相关技术和管理经验加以集成、示范和推广。第二，制定优惠政策，降低节水农业的成本。比如，新疆天业集团公司自主设计发明的膜下滴灌技术和设备，可节水50％以上，目前已经在新疆、甘肃、陕西、内蒙古等省区推广使用700多万亩，创造了滴灌技术在农田大面积应用的世界第一。但目前对该产品征收13％的增值税，初始一次性亩投入为300元，以后每年100元，对农民而言是不小的负担。建议对该产品实行农业生产资料优惠税收政策，免征增值税。这样，可以进一步扩大该类产品的推广使用，既有利于节约农业用水，也可降低农业生产成本，增加农民收入。
 
    做好水资源的统一调配和管理，以供水能力定经济结构，适度开发优势资源，走节水型的新型工业化道路
 
    西北地区天然气、石油、煤炭的远景预测储量在全国名列前茅，仅新疆一地的探明石油地质储量就达31．01亿吨，天然气资源储量l．06万亿立方米，煤炭资源储量993亿吨。另外，已探明的矿产资源如有色金属、钾盐、镁盐、石棉、稀土等也十分丰富。该地区突出的资源优势使其经济社会发展具有巨大潜力，各省区也有强烈的变资源优势为产业优势和经济优势的愿望。
 
    西北地区实施资源转换战略，是强化区域自我发展能力、缩小东西部经济差距的必由之路。建议纳入国家宏观支持政策体系之中，建立合理的资源开发补偿机制，如提高油气资源税和矿产资源补偿费标准，实行石油石化企业所得税分享政策等。但在实施优势资源转换战略过程中，必须充分考虑水资源的约束，把水资源作为边界约束条件，建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系。西北地区的煤、电、气、矿产资源开发和重化工基地建设须以有水源保证和不挤占生态用水、不打破生态平衡为基本前提，并把其对环境影响的评价报告作为立项的基本依据。比如，煤变油项目从经济效益看十分可观，但变一吨油需要12～l5吨水，许多地方并无此条件，不适合大规模地上煤变油项目。
 
    加快国际河流的开发利用
 
    西北地区水资源严重短缺，但新疆境内的伊犁河和额尔齐斯河两条国际河流，由于水利设施建设严重滞后，每年流出国境的水量达214亿立方米，占总水量的80％，客观上是很大的浪费。解决好这两条跨界河流问题，积极利用两河水资源，对弥补新疆的水资源缺口具有重要的现实意义。联合国l997年通过的《国际水道非航行使用公约》规定，在该《公约》生效之后，国际水源的直接利益相关者的分水谈判必须承认各自已有或在建工程用水的权益。目前该《公约》的生效日期日益临近，我国必须抢在这一国际公约生效之前开工建设有关工程项目，否则就会失去开发利用的主动权。但是，由于国家压缩水利国债投资，目前两河引水项目的前期立项工作面临着很大的难度。国际河流水资源利用有别于一般的水利项目，乃是国家利益的所在，在立项上应区别对待。建议国家把对伊犁河拦河枢纽及北岸干渠工程的立项和开工，作为战略性投资而给予支持。