莫让保护区成了“贴金”的“乞丐”

　　我国的自然保护区由于管理体制不健全和基础建设薄弱等诸多问题，使得自然保护区内违法、违规开展工矿生产、实施基建项目等事件屡屡发生。对此，全国政协委员彭钊建议，要从管理体制、完善保护法规和保护管理体系的建设入手，使自然保护区工作步入良性发展轨道。

　　保护与发展的矛盾愈演愈烈

　　说起我国自然保护区的建立，可以用白手起家来形容。从无到有，到蓬勃发展。截至2001年底，我国已有各类自然保护区1551个，国家级171个，面积达1.45亿公顷，占国土面积的14.44％左右。自然保护区在“数量”上得到了迅速扩大，但“质量”提升却相当滞后，表现为体制不顺、管理不力、经费不足等许多矛盾。

　　建立自然保护区的地区大多数居民具有刀耕火种的习惯，耕作方式落后，依赖自然资源的程度很大，“靠山吃山”是他们的主要经济来源。国家把具有保护价值的森林等自然资源划入保护区后，按照有关法律法规，居民的生产生活来源即被“切断”。保护区居民对此不理解，误认为是自然保护区的管理部门所为，保护与发展的矛盾愈演愈烈。

　　虽然国家有关自然保护区的立法为自然保护区的依法管理提供了法律依据，但是，由于自然保护区基础薄弱、经费不足、体制不顺等原因，使得自然保护区在发展过程中其立法与现实的发展需要存在较大差距，一些法律条文与保护区的发展不相适应。如《森林法》第三十一条第三款“……自然保护区的森林，严禁采伐”，就等于自然保护区凡涉及到采伐一棵树的建设项目，如开路、架电、通讯等基础设施建设都无法开展。否则，谁批谁负责，谁砍谁坐牢，谁也不会“以身试法”冒这个风险，从而制约了自然保护区的合理利用。

　　投入不足使其处境窘迫

　　“投入严重不足是影响自然保护区健康发展的直接原因。”彭钊指出。目前，大多数自然保护区缺乏应有的投入，存在有名无实的现象。全国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足两亿元，许多保护区一直在走“自养”的路子。有这样一组数据足以说明我国自然保护区面临的窘迫现状:发达国家用于自然保护区的投入每平方公里每年平均约为2058美元，发展中国家也达到157美元，而中国仅为52.7美元，即使在发展中国家中我们也几乎是最低的。许智宏、阳含熙、李文华等22位两院院士呼吁加大对自然保护区投入，他们的建议不无依据:按每公顷30元(每亩2元)的管护——最粗放的管理方式费用计算，全国自然保护区也需要费用43.5亿元。如果按每公顷150元(每亩10元)计算补偿费用，全国自然保护区补偿费用217.5亿元，但同生态恶化造成的损失和治理破坏后的生态环境相比，该投入是微不足道的，它所产生的生态效益却是无法用金钱来估量的。占国土面积1/10余的自然保护区，保护了70％的陆地生态系统种类、80％的野生动物和60％的高等植物，其作用和意义相当重大。

　　体制、机制和法制建设三管齐下

　　我国的行政管理体系决定了自然保护区的分级管理体制，面对上百个国家级自然保护区，要管理好、发展好确实不易。现在国家林业局除了管理卧龙等几个保护区外，其他大多数国家级自然保护区的管理都是间接的。彭钊建议，必须健全保护管理机构，建立有利于保护区行使保护权限的管理体制。要建立独立的保护管理机构，理顺管理体制，下决心砍断裙带关系。

　　自然保护区的投入是多级多部门的，既有主管部门，也有地方政府，采取上面拨一点、地方“配套”一点的方式。这种既有“婆婆”又有“妈妈”的投入体制职责不清、权利不明，地方配套很难到位。保护区的干部职工形容保护区是脸上“贴金”的“乞丐”。因此，彭钊在提案中建议必须增加自然保护区建设资金的投入，规范资金的管理，落实事业经费。建议政府对生态旅游、水利、电力等相关受益行业征缴森林生态效益补偿费，建立自然保护公益型基金，用于生态保护。

　　彭钊指出，按照《全国自然保护区发展规划》要求，制定各省、区自然保护区发展规划，并按照规划加强自然保护区的建设和管理。目前各省、区自然保护区法制建设存在着立法工作滞后、执法体制不顺、重权轻责等问题，亟待解决。当前应抓紧制定和完善地方性保护法规和监管制度，尚未制定自然保护区管理法规的要加快立法进程，保护区特别是国家级自然保护区都应有当地政府发布操作性强的管理规章，使保护区的管理有法可依，有章可循。