二、中国环境法的起源、发展和现状

1、中国环境法的起源和历史

（1）中国古代的环境法

　　根据历史记载，我国保护自然资源的法规可以追溯至4000年前。据《逸周书·大聚篇》记载：“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之长；入夏三月川泽不网罟，以成鱼鳖之长。”这说明远在公元前21世纪的夏朝，就有了合理开发、利用和保护自然资源的法规。

　　我国现存最早最完整的古代环境法规，见于1975年在湖北云梦县出土的《睡虎地秦墓竹简》。云梦秦简中的法律对农田水利、作物管理、水旱灾荒、风虫病害、山林保护等都有具体规定，在《田律》、《厩苑律》、《仓律》、《工律》、《金布律》中有一系列关于按照季节合理开发、利用和保护森林、土地、水流、野生动植物等自然资源的规定。例如，《田律》规定：春天二月，不准到山林中砍伐林木，不准堵塞水道。不到夏季，不准烧草作肥料，不准采集刚发芽的植物，或捉取幼兽、鸟卵和幼鸟，不准毒杀鱼鳖，不准设置捕捉鸟兽的陷井和网罟，到七月解除禁令。

　　在中国最为完备的封建法典《唐律》中，专设“杂律”一章，对自然环境和生活环境的保护作了较为具体的规定。比如“诸不修堤防，及修而失时者，主司杖七十。毁害人家，漂失财物者，坐赃论，减五等。”“其穿垣出秽者杖六十；出水者勿论；主司不禁与同罪。”“诸弃毁官私器物及毁伐树木、稼穑者，准盗论。”明、清时期的法律，大多沿袭了唐律的规定。

    （2）中华民国时期的环境法

　　中华民国时期，中国处于半殖民地、半封建社会，农业经济占主导地位，沿海一带工业有所发展，自然资源退化和破坏、水土流失、风沙危害都很重。由于战乱频仍，政局不稳，环境法制建设进展缓慢。孙中山先生在《建国方略》一书中，曾提出一个比较全面的国土资源开发利用规划方案，并大力提倡植树造林。中华民国也曾颁布过一些环境和自然资源方面的法律，比如，《渔业法》（1929年）、《土地法》（1930年）、《矿业法》（1930年）、《森林法》（1932年）、《水利法》（1942年）等，但很少得到实行。

　　与国统区相对照，中国共产党领导的革命根据地制定了不少环境资源法规。比如，《闽西苏区山林法令》（1930年）、《晋察冀边区垦荒单行条例》（1938年）、《陕甘宁边区森林保护条例》（1941年）、《晋察冀兴修农田水利条例》（1943年）、《东北解放区森林保护暂行条例》（1949年）等，为保护革命根据地的自然环境、合理开发利用自然资源发挥了一定的作用。

    （3）中华人民共和国时期的环境法

　　从50年代初到70年代初的20多年中，我国还没有制定专门的环境保护法律，但国家也陆续颁布了一些与环境保护相关的行政法规，比如，《矿业暂行条例》（1951年），《国家建设征用土地办法》（1953年），《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》（1956年），《工厂安全卫生规程》（1956年），《水产资源繁殖保护暂行条例（草案）》（1957年），《水土保持暂行纲要》（1957年），《生活饮用水卫生规程》（1959年），《放射性工作卫生防护暂行规定》（1960年），《污水灌溉农田卫生管理试行办法》（1961年），《关于黄河中游地区水土保持工作的决定》（1961年），《森林保护条例》（1963年），《城市工业废水、生活污水管理暂行规定（草案）》（1964年）等。这些行政法规对保护环境与自然资源起到了一定的作用。

　　从七十年代初至1978年党的第十一届三中全会，是我国环境法起步和发展时期。1972年，中国派政府代表团参加了联合国人类环境会议，受该次会议影响，1973年8月，中国召开了第一次全国环境保护会议，制定了《关于保护和改善环境的若干规定》，会后由国务院转批各地执行。这是我国第一个综合性的环境保护行政法规。该文件规定了环境保护的32字方针，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”同时，还对发展生产和环境保护的“统筹兼顾、全面安排”的原则，“三同时”制度等内容作了规定。从一定意义上说，这个规定标志着现代意义的环境法在我国开始得到发展。接着颁布了《工业“三废”排放试行标准》和《关于停止珍贵野生动物收购和出口的通知》。1974年，国务院批准发布了《防治沿海水域污染暂行规定》，这是我国第一部防治沿海水域污染的法规。1977年，国家计委、国家建委、财政部、国务院环境保护领导小组发布了《关于治理工业“三废”，开展综合利用的几项规定》。所有这些法规，对我国建立现代环境法都起到了的促进作用。

　　从1978年党的第十一届三中全会以来，直到80年代末，我国的环境法制建设开始得到发展，初步建立起一个环境法体系框架。这一时期，我国的政治、经济形势发生了重大变化，开始进入改革开放的新阶段，环境保护事业和法制建设也进入了一个崭新的时期。1978年修订的宪法规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”首次将环境保护列入宪法，并确定了环境保护的两大领域，即自然资源保护和污染防治，奠定了我国环境法体系的基本构架和主要内容。1979年9月，第五届全国人大常委会第11次会议原则通过了《环境保护法（试行）》，我国第一部环境法律正式问世。之后，全国人大常委会相继制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）、《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《渔业法》（1986年）、《矿产资源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）。1989年12月，第七届全国人大常委会第11次会议正式通过了《环境保护法》。同时，国务院也陆续制定了《防止船舶污染海域管理条例》（1983年）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年）、《海洋倾废管理条例》（1985年）、《农药登记规定》（1982年）等行政法规。自此，我国环境法体系已奠定了一个初步框架。

　　进入到20世纪90年代后，国际国内的形势进一步发生新的变化。1993年11月，党中央通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为我国社会主义市场经济体制的建设和发展制定了总体规划。1992年6月召开了联合国环境与发展会议，提出了可持续发展战略，并为世界各国所接受。1994年3月，国务院批准了《中国二十一世纪议程》，提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，要求建立体现可持续发展的环境法体系。在这种背景下，我国环境法发展的步伐加快，出现了又一个立法高潮。全国人大常委会相继制定、修改了《大气污染防治法》（1995年、2000年两次修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995年）、《水污染防治法》（1996年修改）、《环境噪声污染防治法》（1996年）、《水土保持法》（1991年）、《矿产资源法》（1996年修改）、《煤炭法》（1996年）、《森林法》（1998年修改）、《土地管理法》（1998年修订）、《渔业法》（2000年修改）等，国务院和国务院有关部门也制定了大量行政法规和部门规章。可以说，到目前为止，我国环境法的框架体系已经基本形成。

    2、中国的环境法体系

    我国的环境法体系包括以下组成部分：

    （1）宪法中的环境保护条款

　　我国现行宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第五款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家组织和管理植树造林，保护林木。”宪法中的环境保护条款，明确了我国环境法的基本框架和主要内容，它是环境法的基础和依据，具有最高的法律效力。

    （2）环境保护法律（包括相关法律中的环境保护条款）

　　环境保护法律，就是指由全国人大或者全国人大常委会制定的污染防治和自然资源保护方面的立法。目前，我国共制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等6部污染防治方面的法律以及《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等10部自然资源保护法律的法律，另外还有《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》等3部防灾减灾方面的法律。除了这些专门的环境法之外，相关法律中，比如《城市规划法》、《民法通则》、《刑法》、《节约能源法》、《文物保护法》、《标准化法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《乡镇企业法》、《农业法》等，也规定了大量的环境保护条款或者内容，这些立法也是我国环境法的重要组成部分。

    （3）环境保护行政法规（含法规性文件）

　　环境保护行政法规，是指由国务院依据宪法和法律制定的有关环境与自然资源保护方面的规范性文件。初步统计，国务院共制定了污染防治方面的行政法规三十多件，自然资源保护方面的行政法规七十余件，再加上防灾减灾方面的法规和人民解放军的有关法规，已经形成了一个庞大的体系，几乎覆盖了整个环境法领域。这其中不乏一些在环境法领域占有重要地位的规定，比如，《建设项目环境保护管理条例》、《征收排污费暂行办法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《野生植物保护条例》、《取水许可制度实施办法》、《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》以及《关于环境保护若干问题的决定》等。

    （4）环境保护部门规章（含法规性文件）

　　环境保护部门规章是指国务院有关部门在其职责范围内制定的有关环境与自然资源保护方面的规范性文件。部门规章的效力要低于法律和行政法规，它所规定的内容只限于执行法律或者国务院的行政法规、命令、决定的事项。我国目前由国务院有关行政主管部门制定的环境与自然资源保护方面的部门规章，有数百件，涉及到环境法的方方面面。

    （5）地方性环境保护法规和规章

　　地方性环境保护法规包括省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的有关环境与自然资源保护方面的规范性文件，较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的有关环境与自然资源保护方面的规范性文件，后者需要报省、自治区的人大常委会批准后方可施行。地方性环境保护规章是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的有关环境与自然资源保护方面的规范性文件。目前，我国地方人大和政府已经制定了大量环境保护地方性法规和规章，为环境与自然资源的保护发挥了重要的作用。

    （6）国际公约和条约

　　这里所说的国际条约和公约，是指我国缔结或者参加的有关环境与自然资源保护的多边或者双边条约、协定和国际公约，以及其他具有条约和公约性质的文件。目前，我国已经缔结或者签署的国际环境公约50余项，与外国达成的双边环境保护协定20余项。在国际上有重要地位的一些国际公约，比如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《生物多样性公约》等，我国均已加入。

    （7）最高人民法院作出的司法解释

　　根据宪法和《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。到目前为止，最高人民法院已经作出了大量的司法解释，其中不乏在环境法领域适用的规定。比如，《关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》中关于集团诉讼主体资格、由环境污染引起的损害赔偿诉讼中举证责任负担等问题的解释，对保护公民合法的环境权益发挥了重要作用。再如，1997年最高人民法院发布了《关于进一步加强环境保护案件审理工作的通知》，有力地促进了环境保护案件的审理工作。这些司法解释也是我国环境法体系的重要组成部分。

    3、中国环境法的基本原则和制度

　　经过二十多年发展，足够已经建立起一系列适合自身实际情况的环境法基本原则，并在这些原则的指导下，形成了环境法的基本制度。

    （1）基本原则

　　环境保护与经济、社会发展相协调的原则。这一原则简称协调发展原则，它是指环境保护与经济建设、社会发展进行统筹规划、协调发展，以实现经济效益、社会效益与环境效益的统一。《环境保护法》第4条对此作了明确规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一原则要求各级决策部门在进行经济、社会、科学技术发展重大决策以及制定国民经济和社会发展计划过程中，必须考虑环境保护的要求，统筹兼顾，综合决策。

　　预防为主、防治结合、综合治理的原则。这一原则是指国民经济各行各业在建设中，应当采取各种预防措施，以防止环境问题的产生，或者把环境影响控制在生态环境能够承受的限度之内；对已经造成的环境污染和破坏则积极采取措施加以治理。这项原则是在总结西方发达国家“先污染，后治理”经验和我国实践基础上于上世纪70年代中期发展起来的。我国环境保护工作起步较晚，但预防为主的原则却是先于西方国家提出并加以实施的。《环境保护法》等法律规定的环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等一系列法律制度，就是具体贯彻预防为主原则的立法表现。

　　谁污染谁治理原则。这一原则也称环境责任原则或者“污染者负担”原则。OECD环境委员会于1972年首先提出了“污染者负担原则”，并很快得到世界各国的普遍承认和采纳。我国借鉴该项原则，于1979年公布的《环境保护法（试行）》中，提出了“谁污染谁治理”原则。1996年国务院《关于环境保护若干问题的决定》，其中规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”，使这一原则更加明确和完善了。

　　依靠群众原则。这一原则亦称公众参与原则，它是指国家鼓励广大人民群众积极参与环境保护事业，对污染和破坏环境与自然资源的行为进行监督，最终实现维护公民环境权利的目的。1972年联合国人类环境会议上通过的《人类环境宣言》，对公民的环境权作了明确的规定。我国虽然没有在法律条文中专门对公民的环境权作出规定，但《环境保护法》等法律对公众的健康权、知情权、检举权、参与权，也作了一些规定，对保证公民参与环境保护事业起到了积极的作用。

（2）基本制度

　　环境影响评价制度。环境影响评价是指对拟实施的政策、规划和开发建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测和监督管理的方法与制度。环境影响评价制度最早为美国1969年的《国家环境政策法》所确立。我国1979年颁布的《环境保护法》（试行）中对环境影响评价制度作出了规定，之后颁布的一系列环境保护法律也都对之作出了规定。我国目前实行的环境影响评价制度，主要是针对建设项目的，范围有限。对于政策、规划和计划的战略环境影响评价，还没有明确的规定。

　　“三同时”制度。“三同时”制度是指建设项目中的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。它是我国独创的一项法律制度，是控制新污染源的产生，实现预防为主原则的一条重要规定。“三同时”制度最早出现于1973年经国务院批准的《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》中。1979年颁布的《环境保护法》（试行）对这一制度作了法律上的认可。之后颁布的一系列法律都重申了这一规定。

　　排污申报登记制度。排污申报登记，是指向环境中排放污染物的单位，按照国家有关规定，向所在地的环境保护行政主管部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。排污申报登记制度是为环境管理提供污染源基本情况的一个主要来源和管理依据，是环境管理工作得以开展的基础。这一制度最早规定于1982年国务院发布的《征收排污费暂行办法》，1984年制定的《水污染防治法》确认了这一制度。之后颁布的法律，都对排污申报登记制度作了规定。

 　　排污收费制度。排污收费制度是指国家机关根据有关法律规定，向排污者征收一定费用的法律制度。1979年制定的《环境保护法（试行）》中，对排污收费制度就作了规定。1982年国务院发布了《征收排污费暂行办法》，对排污费征收的目的、范围、标准、费用等内容作了具体规定。之后颁布的《水污染防治法》、《大气污染防治法》中也有这方面的规定。

　　排污许可证制度。排污许可证制度，是指对从事可能造成不良环境影响的活动，必须向有关主管机关提出申请，经审查批准，发给相应的许可文件后才能从事该项活动的一系列管理制度。许可证制度是世界各国广泛采用的环境法制度，它包括几大类：一是防止环境污染许可证，比如排污许可证，海洋倾废许可证，废物进口许可证，化学危险物品生产、经营许可证等；二是防止环境破坏许可证，比如林木采伐许可证，采矿许可证，取水许可证，野生动物特许猎捕证等；三是环境保护许可证，比如建设规划许可证等。在环境管理中，使用最广泛的就是排污许可证。2000年修订的《大气污染防治法》明确规定了排污许可证制度。

　　限期治理制度。是指国家对超标排放污染物的企业，给予一定的期限进行治理和达标排放的法律制度。这项制度最早于1973年第一次全国环境保护会议上提出，1979年颁布的《环境保护法》（试行）中作了确认。之后颁布的环境保护法律，都重申了这一规定。限期治理制度是针对中国的具体情况，给企业一个治理的机会，这一制度在实践中发挥了重要作用。

    4、中国环境法的成就与不足

　　从80年代初算起，我国在20年的时间里，颁布实施的环境污染防治和自然资源保护的专项法律达19部，行政法规达100多部，同时也颁布实施了大量配套的行政规章和地方法规，构成了一个比较完整的环境法体系，在环境与资源保护的各个方面，基本做到了有法可依，有章可循，推动了国家各级机关职能转变，促进了依法治国的进程。在20年的时间里，我国的环境立法从无到有；从少到多；从控制环境污染到保护自然资源；从国内立法到与国际法接轨，可以说我国的环境立法步伐是快捷的。

    中国环境法尽管取得了令人瞩目的成就，但也存在大量不足：

　　（1）一些重要的环境领域尚处在无法可依的状况。比如，战略环评、有毒化学品污染防治、环境污染损害赔偿、放射性污染防治、土壤污染防治、湿地生态保护、自然保护区的维护管理、生物技术安全、野生植物保护等重要领域，目前大多停留在行政法规或者规章的层次上；清洁生产、荒漠化防治等内容，也只是刚提上立法日程，法律的出台还需时日。

　　（2）现行的环境法对污染预防和清洁生产等新的环境管理的战略思想体现得不够。20世纪80年代末以来，国际环境法和环境管理发生了重大的变革，开始大力推行污染预防，推行清洁生产和循环经济。近年来，我国立法机关注意到了这一问题，对环境立法的基本思路进行了调整。全国人大环资委组织起草了《环境影响评价法》、《清洁生产法》，就是要从根本上变革现行的污染控制体制，实现对污染从源头到最终处置的全过程控制。但从总体而言，我国现行的环境法，其整个体系基本上是建立在“末端治理”的基础之上，尚缺乏有关污染预防和清洁生产的法律规定。

　　（3）我国环境法在扩大环境民主、鼓励公众参与方面体现得还很不够，尤其是各种中介组织和民间团体在环境保护中的作用没有得到承认和肯定。现行的环境法有过分依赖行政监管的倾向。行政手段的运用在环境法领域固然十分重要，但行政手段存在缺乏效率、成本太高等缺陷。从世界各国环境法发展的趋势来看，都在扩大环境民主和公众参与的深度和广度，通过公众介入促成环境问题的解决。因此，我国环境法制建设过程中，应当认真解决这一问题，为环境民主的实施和公众广泛参与提供法律保障。

　　（4）我国的环境保护法律相对比较原则，缺乏可操作性。以大气污染防治为例，我国2000年修订的《大气污染防治法》算条文规定比较好的，共7章66条，大约1万字，不足6页。相比之下，美国的清洁空气法共270条，长达数十万字，达300多页，对大气污染防治的措施规定得十分详尽，涉及立法宗旨、管理体制、标准制定、空气质量控制区、州实施计划、未达标区和清洁空气地区污染控制、许可证、流动污染源控制、臭氧层保护、酸雨控制等十分广泛的领域，在各领域对控制目标、时限、保证措施等都有明确规定。这方面我国的法律还存在很大的差距。

　　（5）“执法不严，违法不究”问题还比较严重。存在的主要问题有三：一是监督不力，许多违法现象不能及时发现和制止，反映了执法部门的软弱无力；二是行政干预太多，为某些违法行为袒护，增加了执法难度；三是司法部门办案不及时，处罚力度不够。