三、国际环境保护及环境法的发展趋势

　　1992年联合国环发大会以后，可持续发展成为国际社会环境与发展领域的一个主流。受其影响，环境保护方面出现了几大重要趋势，一是发展循环经济；二是强调经济与环境决策的一体化，一些发达国家开始制定预防为主的、综合性的、对各部门具有指导作用的环境计划；三是扩大了市场经济手段的应用，特别是强调采用综合性的税收手段；四是扩大公众参与，倡导企业与公众采取环境保护的自觉行动，倡导政府和企业在环境保护方面建立伙伴关系。

1、发展循环经济

　　自从20世纪90年代确立可持续发展战略以来，发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。所谓循环经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源－产品－污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。在这种经济中，人们高强度地把地球上的物质和能源提取出来，然后又把污染和废物大量地排放到水系、空气和土壤中，对资源的利用是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成废物来实现经济的数量型增长。与此不同，循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式。它要求把经济活动组织成一个“资源－产品－再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。

　　在发达国家，循环经济已经成为一股潮流和趋势，有的国家还以立法的方式加以推进。如德国1996年就颁布实施了《循环经济与废物管理法》，该法规定对废物问题的优先顺序是避免产生－循环使用－最终处置。其要义是，首先要减少经济源头的污染物的产生量，工业界在生产阶段和消费者在使用阶段就要尽量避免各种废物的产生；其次是对于源头不能消减又可利用的废弃物和经过消费者使用的包装废物、旧货等要加以回收利用，使它们回到经济循环中去；只有那些不能利用的废弃物，才允许作最终的无害化处置。

　　2000年成为日本建设循环型经济社会史上关键的一年。这一年，日本召开了一届“环保国会”，通过和修改了多项环保法规。其中《推进形成循环型社会基本法》具有重要意义，从法制上确定了21世纪经济和社会的发展方向，提出了建立循环型经济社会的根本原则，标志着日本在经济发展和环境保护上迈入新的发展阶段。

2、经济与环境决策一体化

　　这是实施可持续发展的一个核心环节。荷兰在环境与经济决策一体化方面是走在前列的国家。从80年代末以来，每届政府都要制定环境政策规划，用于指导本届政府各部门的立法、规划及其他政策措施。1994年12月，日本政府按照1993年通过的环境基本法的有关条款，制定了第一个环境基本计划，规定了到21世纪中叶政府在环境保护方面的长期目标和总体政策。为了实现政策目标，还提出了系统的政策方案，提出了地方政府、公司、公民和私人组织在同一时期应当采取的行动，特别是提出了社会各界的职责和实施政策的适当手段。

　　经济与环境决策一体化的另一个重要手段是实施“战略环评”，即对国家制定的计划、规划和有关政策开展环境影响评价，以确保在制定上述计划、规划和政策过程中充分考虑到对环境的影响。目前，多数国家的环境影响评价是以建设项目和开发活动为重点。近年来，一些发达国家在以项目为核心的“传统环境影响评价”基础上，逐步将评价范围扩展和提高到计划、规划和政策层次，又称”战略环境评价”。美国、加拿大、澳大利亚、英国和荷兰等国家，进行战略环境评价的历史相对较长，并先后制定了专门的立法或者导则。新西兰、丹麦、挪威、法国、德国和奥地利等国家，也开展了战略环境评价的实践。加拿大1993年以“内阁指令”形式，发布了《关于政策和计划建议的环境评价程序的内阁指令》，指令规定所有联邦政策和计划建议，必须经过环境评价程序；联邦政府部门在向内阁提交有关政策和计划建议的同时，应当附属一份关于环境影响的公开说明。实行该程序的目的是确保环境影响能被纳入规划和决策过程，在政策建议的论证阶段，环境因素能与经济、社会、文化等因素被一并考虑，从而促进综合决策。在荷兰，根据1987年关于环境影响评价的法律要求，如果某些行业性政策、全国性或区域性规划和计划的建议，包含具体的项目方案，而该项目依法必须经过环境影响评价程序，那么，这些规划和计划就必须经过环境影响评价程序。这种评价在荷兰被称为“战略环境影响评价”。实践中，这种层次上的环境评价程序，主要适用于对环境具有直接而严重影响的规划和计划。如全国电力生产规划、全国废物处置规划、土地开发规划和供水规划等。其评价程序与单一项目的环境评价基本相同，并与规划制定过程中的其他程序溶为一体。评价过程中，必须经过公开咨询，并应提出备选方案。

3、扩大市场经济手段的应用

　　西方各国政府现已广泛认识到了市场经济手段在降低环境费用、提高行政效率、减少政府补贴和扩大财政收入等诸多方面的显著优点。因此，把应用市场经济手段看作是促进可持续发展战略的重要途径。目前，有更多的国家，包括一些发展中国家和转轨经济国家，也采取了排污费、使用费、排污权交易等作法。在自然资源保护中也广泛采用了市场经济手段，如许多转轨国家进一步明确了土地财产权和水权，拉美和非洲一些国家还明确了生物物种财产权，澳大利亚、新西兰、印度发展了水许可证市场，新西兰实行了可交易捕鱼配额。市场手段的应用也扩展到了国际环境保护领域。一些发达国家同发展中国家在保护森林和生物多样性方面，达成了一些以免除发展中国家债务来换取其建立自然保护区的交易。1997年11月签署的《气候变化框架公约》京都议定书，在议定书第6条规定附件I国家之间可以实施联合履约，附件II国家（大多为OECD国家）之间可以实施排放交易，并确立了针对发展中国家的清洁发展机制（CDM）。

4、扩大公众参与，鼓励民间自愿行动

　　鼓励公众参与和发展政府与企业的伙伴关系也是一个很重要的发展趋势，在这方面，一个重要的行动是扩大信息的公开，包括政府公开有关的环境信息和政策信息，企业公开有关排放污染物的信息，为公众参与提供最基本的条件这对有污染的企业也构成了很大的市场压力。例如，1987年美国环保局有毒化学品排放信息库开始公开中等以上公司的有毒物品的年排放量。研究表明，被认定为重污染的企业在信息公开后的第一天平均损失410万美元的股票价值。1997年的研究表明，股票市场损失最大的公司，后来用于污染治理的投资也最多。同时，许多国家注重推广各种清洁生产技术，不少著名的公司也积极参加到了推进清洁生产的过程中。一些国家还采用了政府同企业签订自愿协议或制定自愿参加的污染物削减计划的办法。推行环境标志和ISO14000也是鼓励环保自愿行动的有效途径。环境标志也称“生态标志”、“绿色标志”、“蓝色标志”、“环境选择”等等，大多是自愿性的，主要是力求促使消费者在选购商品时，选用那些在生产和消费过程中不会或较少污染环境的产品。由于事关在公众中和国际市场上的形象，ISO14000的推广也比人们预计快的多，许多公司企业趋之若鹜。

5、环境法的法典化

　　从环境法律体系的发展上，不少国家正在把原来按照环境领域，如空气、淡水、海洋、固体废物分散的立法，整合为一部综合性的环境法，朝法典化的方向发展，如荷兰、法国和澳大利亚。

　　从主要西方发达国家环境保护的总体发展趋势来看，90年代以后，环境保护正在向着综合计划、行政命令、市场手段、自愿行动的混合途径的方向发展。在发展过程中，国家的环境保护职能并没有削弱，在保持政府命令－控制体系所占主导地位的同时，更加注意利用市场经济手段引导企业和公众的生产和消费行为，更加注意社会公众参与环境保护所发挥的巨大作用，可以说正在形成适应可持续发展的环境法和政策体系。

四、中国环境保护法治建设方向

　　为了适应市场经济、全球化和绿色革命的要求，在环境法治建设方面，我们也应研究国际发展趋势，借鉴发达国家的经验，使我国的环境法步入新的发展阶段。

1、进一步完善环境立法体系

　　从长远来看，环境法应当注意从以保护单个人的健康为中心，转向重视环境系统的存在价值；从控制单项、局部的污染转向向预防全球环境恶化；从注重资源开发和工业生产的环境影响转向更加注意预防和控制人类生活和消费方式对环境的影响。

　　从立法原则来看，应当把中外证明是行之有效的各项基本法律原则，包括可持续发展原则，预防污染原则，污染者负担原则，经济效率原则，水、大气、固体废物等污染的综合控制原则，有效控制跨界污染原则，公众参与原则和环境与经济综合决策原则等，纳入各项环境法中。

　　从立法体系来看，应当努力建立由环境基本法、单项实体法、程序法等构成的完整法律体系；加强与国际环境条约、标准相配套的国内立法，促使国内法与国际法的衔接。

　　从法律制度来看，应当建立健全各项环境保护基本法律制度，包括总量控制、许可证、排污费、环境影响评价、环境审计等，力求使之成为更加完备、更加透明、更加公正的法律制度，并把污染综合控制和全过程控制作为这些制度的一个基本目标。

2、积极利用市场经济手段

　　随着市场经济的发展，在环境保护中积极利用市场经济手段，不仅有助于明确单位和个人的环境责任，也能有效地减少环境保护行政管理的的财务和技术负担。一些环境和经济专家在研究了发展中国家的情况后，认为从其经济、技术和行政管理能力而言，难以有效实施西方的一些建立在复杂的环境监测和行政监督基础上的命令—控制制度，特别是面对众多的中小企业，常常无法要求其连续准确地监测排污量，遵守复杂的环境标准、申报、许可等制度。采用在原料购进或产品销售环节征收污染税，并根据治理情况酌情退税的办法，操作简易，管理费用也低。从我国目前情况来看，首先要改革现行的排污收费制度，排污要收费，超标要罚款。排污收费，对所有主要污染物都要收费，并提高收费标准，改变目前以低额缴费买排污权的现象。其次要加快推行污水处理厂等公用设施的使用费收费制度，使每个设施使用者都应合理负担设施的正常运营费用。第三要逐步引入污染税或环境税。今后可考虑把一部分排污费改为原料和产品环节征收的污染附加税。第四要在实行污染物排放总量控制的区域，逐步开展排污权交易。

3、加强政府在环境领域的公共服务及管理

　　为公众和企业提供包括污水处理、废物和垃圾的收集与处理，保证水体、空气、生活环境的清洁优美，保证生态环境的安全等，是任何现代国家公共服务的基本职能。我们的政府要提供这种服务，同时也要采取经济措施鼓励私人和企业提供这种服务。首先，要建设必要的公共基础设施，按照现代化城镇的标准和要求，规划建设污水处理、集中供热、垃圾处理等各种环境基础设施。其次，要抓好各种公共服务方面的配套法规和管理制度建设。我们应当认识到，没有良好的法规和管理制度，没有高素质的管理和技术人员，各种环境基础设施也发挥不了作用。

    4、扩大公众参与环境保护

　　公众作为生产者和消费者，他们的行为直接影响到环境。如果公众认识到环境保护的重要性，并自觉采取有利于环境保护的行动，就可以大大减轻环境的压力。另一方面，公众环境保护意识越强，将更有可能运用法律武器保护自己的环境权益，污染者由于可能面临环境损害赔偿的巨大风险，将不得不从污染预防上多下功夫。因此，今后应当努力提高公众的环境保护意识，在有关的环境立法中，对公众的健康权、知情权、参与权、监督权等作出比较具体、明确的规定，推动公众参与到环境决策论证和环境监督管理中去。