餐饮油烟、噪声扰民是近年来城市居民反映强烈的突出问题。在变餐饮油烟、噪声污染源分散治理为集中整治的过程中，出现了一种民主自治和依法行政相结合的新型管理模式，“居民听证”成为解决扰民环境问题的有效执法手段:民主听证使环境执法有了群众基础，依法行政使居民听证决议得到落实。

　　“居民听证”的产生背景

　　由于餐饮油烟污染与我国国民的饮食习惯密切相关，同时混杂了诸多例如失业人口再就业、城市功能布局不合理、无证占道经营甚至市民生活及社会稳定等复杂问题，解决餐饮油烟、噪声扰民问题亦成了一个亟待突破的、带有鲜明社会特征的环境管理问题。
　　据统计，在800万人口的武汉市现有注册登记的餐饮企业1.7万余家，无证无照的小型经营点近2万处。在推动经济增长、为市民提供便利消费环境的同时，部分企业和经营点成为油烟噪声扰民的污染源。自2000年以来，此类投诉一直居各类环境污染扰民投诉之首，市、区环保局受理的此类投诉平均每年达3000多例。
　　尽管环保部门做了大量艰辛的工作，也取得了一定成效，但武汉市的餐饮油烟、噪声扰民问题依然十分严重，成为群众投诉的热点、社会关注的焦点、城市管理的难点。对这些问题产生的原因，经分析我们认为，这是个具有社会性矛盾多于技术性、综合性困难多于单纯执法难的特征的环境问题。餐饮油烟、噪声扰民的特征，决定了单纯依靠行政部门“自上而下”的传统管理模式往往收效甚微，探索社区居民自治、充分发挥基层积极性和部门联动的“上下结合”的新型管理机制势在必行，用“社区居民听证”决定社区餐饮点处置的方式不仅必然而且必要。

　　社区自治、居民听证的实施方法

　　在上述背景下，按照“人民城市人民管、群众利益群众说了算”的思路，2004年武汉市人民政府决定在全市中心城区的81个街道选择74个社区，对餐饮油烟噪声扰民问题进行“居民听证”，由社区居民决定如何处置。市、区人民政府成立由环保、民政等有关部门参与的试点工作专班，建立社区居民自治和部门联动的新型管理机制。
　　1、听证会的前期准备
　　根据《武汉市社区餐饮油烟噪声扰民问题居民自治管理试点方案》，各区政府制定相应的试点方案、成立工作专班，环保部门履行对环境统一监督管理的职责，以区为主、部门联动，充分发挥社区、街道等基层单位的积极性，开展听证会的前期准备工作，确保听证程序规范化，会议组织有序化，居民代表理性化。
　　调查摸底:环保、民政部门牵头组织社区所在的街道和社区负责人，通过实地考察、走访居民、代表评议等方式，对社区内的餐饮油烟、噪声污染源进行调查统计，摸清餐饮单位数量、经营业主基本情况、从业人员状况、证照办理情况、是否占道经营、油烟噪声污染状况(是否安装了污染防治设施)等，以户为单位列表汇总，并形成书面报告供听证预案作依据。
　　听证预案:召开座谈会，通报调查摸底情况，环保等部门依法提出听证预案(处置意见或整治方案)，供听证会参考或讨论研究，并在整治方案中明确“建议取缔”、“保留、整改”、“调整布局”等整治方式，尽量避免听证会结果可能与法律抵触的情况出现。
　　宣传动员:利用报纸、广播、电视等新闻媒体和社区宣传栏、宣传材料的作用，宣传听证工作的意义和必要性，营造浓厚的群众参与氛围和良好的舆论导向，做到家喻户晓，引导群众积极参与；通过召开座谈会、协调会或听证预备会等形式，广泛征求居民代表和经营业主对预案的意见。
　　2、居民听证会的组织与实施
　　听证会实行“阳光操作”，严格遵循统一规定的程序，由社区自行组织，政府部门参与旁听，确保听证会决议既符合法律法规要求，又顺应民意、取得民心。
　　代表的产生:社区听证会正式代表在社区党组织领导下，由社区居委会或社区居民(成员)代表大会确定，一般为30~50人。其范围包括社区党组成员、社区居委会成员、社区协商议事会成员和相关社区居民小组长、门栋长、居民代表。并邀请一定比例的利益当事人如经营业主代表列席旁听，自愿参加的社区居民也可列席旁听。社区听证会正式代表具有投票表决权。
　　会议议程:听证会一般由社区居委会主任主持。主持人在介绍与会人员、社区的基本情况后，提出听证预案(处置意见或整治方案)，正式代表投票表决。与会人员(包括经营业主和受害居民)可围绕主题自由发言，政府及环保、民政等相关职能部门列席旁听，受理政策、法律法规咨询。
　　表决形式:社区听证会以无记名投票方式、按照少数服从多数的原则形成集中意见。现场选举唱票员、计票员等工作人员，现场唱票，主持人现场宣布投票结果，并于听证会结束后3日内将表决结果在社区内公示。
　　3、按听证会意见执法处置
　　各职能部门根据社区居民自治表决结果，按法律程序，对决定保留的餐饮单位，督促其完善相关手续，依法经营；对需整改的餐饮单位，责令其限期整改；对拟在布局方面需要调整的餐饮单位，有关部门予以确认；对必须取缔的餐饮单位，依法取缔；对新建或移动的饮食和娱乐行业选址与布局，仍由听证会议定，并要求其办理相关的审批手续，进行污染治理后方可营业。
　　2004年，武汉市参与餐饮油烟、噪声扰民问题听证居民达2354人。按照民主听证决议，整治餐饮业污染源902家、取缔和转向267家，惠及居民10万余户、30万余人，基本消除了74个社区的餐饮油烟噪声污染；与此同时还推动了区域内其他环境扰民问题的整治，妥善解决了大批环境痼疾，社区环境面貌得到明显改善，受到人民群众的真诚赞誉，不仅被市政府誉为一大创举，还被武汉市一家主流媒体评为武汉市2004年最受老百姓欢迎的十大实事之一。
　　2005年武汉市开展中心城区噪声专项整治行动，“居民听证”作为解决扰民问题的有效执法手段被广泛运用到五金、石材加工、卡拉OK等噪声扰民问题中。

　　社区自治、居民听证的执法功效

　　实践证明，社区群众通过参与听证，增强了环保意识，形成了“上下结合”的新型管理局面，从而走出了一条依靠群众、发动群众的民主行政之路，体现了环境执法由政府对企业单向管理的“一元结构”向执法机关严格执法、公众全面参与监督、污染企业自觉守法的三元执法监督体系的转变，树立了政府依法管理、有情操作的亲民形象，极大地巩固了政府领导、部门联动、各方参与的联合执法机制。
　　增强了居民的法律意识和环保意识，为提高环境执法效率提供了群众基础。在听证会上居民与业主面对面交流，老百姓把心中的怨气和业主的苦处当场讲出来，一方面听证会上居民代表据理讲述所受之害，极大地触动了经营业主，
　　业主深刻体会到获取经济利益应当以不危害他人生活为前提，提高了业主守法的自觉性。武汉市汉阳区9个试点社区在听证会后，22家扰民单位自行关闭、8家主动整改；另一方面听证会也提高了居民的参与意识和环保意识，为群众自我维权、监督和参政提供了平台和渠道；同时有效化解业主和居民的矛盾，取得谅解、达成共识。
　　建立了长效管理机制，扩展和延伸了环保执法触角。很多社区得益于“居民听证”，并因此成立了专门组织。
　　巩固了各部门紧密配合的协调组织机制，强化了由单一环境执法到多样化联合执法的转变。听证会作出决议后，必须取信于民，坚决整治到位。在2004年的社区油烟噪声整治中，环保、工商、城管等部门依照有关法律法规，联合执法150余次，出动执法人员2250余人(次)，重点加大对无证照和拒不执行决议的经营者的执法力度。
　　居民听证是解决扰民环境问题的有效执法手段之一，但必须注意以下几个问题:
　　建立健全长效管理机制居民听证后最重要的就是善后工作，否则会使听证流于形式、“走过场”。为了保证和巩固听证执法成果、防止反弹，必须建立健全长效管理机制，包括充分发挥政府职能部门日常管理职能，严格审批，用好审批权、管理权、处罚权；建立“回访”制度和督察巡视制度，不定期突击监察、不定期巡查、集中守控、及时组织联合执法；加强信息反馈和市民监督作用，聘请环保义务监督员，专人负责、及时沟通等等。
　　疏堵结合，依法行政听证会通常都是在涉及多方切身利益的情况下召开的，所以在听证实施中必须注意兼顾投资者、经营户、居民等多方利益；在环保执法中不能采取“一刀切”的“堵”的方式，而应注意合理合法采取停产整顿、引导转向、调整布局等方式，甚至可以寻求政府或资金支持，做好疏导工作，有情操作，依法行政，从源头遏制听证决议执行后的死灰复燃。
　　实事求是，因地制宜就居民听证会而言，我们可以从实际出发，采取多种实施形式，如武汉市江汉区环保局在去年的餐饮油烟扰民听证中就没有提供听证预案，而是由居民直接提出处置意见，效果也是很好。当然，与任何其他事物一样，我们应该用辩证的观点看待居民听证用于环境执法。居民听证是一剂“良药”，但并非意味着“包治百病”，我们应该在发现问题、分析问题的基础上，有的放矢地探索多种符合实际的解决方法和执法手段，真正做到谋民利、得民心、顺民意，为人民构建和谐的人居环境。 [2005-8-23]