杨朝霞* 王俊秀**

摘要：研究水污染防治法的基本原则，无论是理论层面、价值层面还是实践层面都具有深远的意义，但是目前学界对其的重视似乎不够。本文试从法律基本原则的“形式标准”、理论基础的“内在依据”和所欲揭示和协调的“基本矛盾”，三个方面提出了确立的准则和要求。并以此为基础，按照一定的逻辑关系提出了六项基本原则：1、“生活饮用水优先和重点保护原则”；2、“预防为主，防治结合的原则”、3、“均衡原则”；4、“流域管理和区域管理相结合的原则”；5、“政府行政管制和经济刺激相结合的原则”；6、“政府主导和公众参与相结合的原则”。
关键词：水污染防治法 水法 基本原则 环境正义

目前，学界关于环境法的基本原则已有较多研究，这在我国已经出版的形形色色的环境法教材中已有体现， 但对作为环境法部门法之一的污染防治法的重要的子部门法——水污染防治法的基本原则进行专题研究的学者还较少， 这无论是对于用法律途径解决我国当前严重的水污染问题，还是对于完善我国整个环境法的理论体系都极不相称，因此笔者尝试在此抛砖引玉，以期引起学者的普遍关注。
一、相关概念的介绍
所谓“法律原则”是指“法律的基础性真理、原理，或是为其它法律要素提供基础或本源的综合性原理或出发点”。 从法律发展的历史看，法律原则是为克服法律的局限性，而实现严格规则与自由裁量之结合的产物 。而法律原则的作用是法的其他要素所不可代替的，它具有立法准则的功能、行为准则和审判准则的功能、授权司法机关进行创造性司法活动的功能 。
“法律的基本原则”，是指“在特定的政治、经济、文化、法制等客观历史背景下，承载部门法根本价值或揭示部门法原理，对部门法的理论构建和实践运行具有普遍指导意义的高度抽象、高度概括的法律观念或法律思想，” 是法的原则中的那些根本性的、能引申出其它法律原则或法律制度的原则，其效力贯穿该部门法的始终。
水污染防治法中的“水污染”是指陆地水污染，即由于人类在其生产和生活中将物质或能量排入陆地水体，导致其化学、物理生物或者放射性等方面的特性发生改变，造成水质恶化，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境的现象。
二、研究我国水污染防治法基本原则的意义
水污染防治法作为环境法下的一个重要的法律部门分支，有其产生的历史原因、发展的历史过程，有其追求的价值目标，有其内在和独特的基本原理和特点，在其领域内应然存在着属于它的基本原则。
界定和确立水污染防治法的基本原则，从理论层面上讲能指引水污染防治法进而是整个环境法理论体系的建构和发展，能整合各项制度和规则内部的矛盾和冲突，以保障和增强其法律体系内部的和谐统一；从价值层面上讲能引导水污染防治法的发展方向，使他朝着更好的保护我国整个水资源环境、更好的解决我国水资源短缺和水环境危机问题、实现水资源良性循环、早日实现社会经济环境的可持续发展的方向发展；在法律实践层面上讲能指导我国水污染防治法的立法、执法和司法工作，以及水环境方面的诉讼活动。
三、确立水污染防治法基本原则的准则和要求
（一）形式标准
1、“法律”性
水污染防治法的基本原则作为“法”的原则，首先必须是一种法律准则，而不是一种纯粹的理论或原理。而所谓法律准则，是指经国家制定或认可，或体现和隐藏于法律条文中，而具有法律效力的行为准则。水污染防治法的基本原则与具体的法律规范一样，必须得到普遍遵守和贯彻执行。违反基本原则的环境行为也是一种不法或违法行为，应该承担相应的法律责任。
在这里要注意把水污染防治法的基本原则和环境科学、生态学等学科的“科学性”原则区别开来。当然，水污染防治法的基本原则必须遵守以上学科关于水污染防治方面的科学性原则，甚至有的基本原则还直接从那些科学性原则演变而来。不过总的说来，科学性原则的范围更广泛、内容更丰富，而且只有其被法律认可或体现才能上升为法律原则，才具有法律性。
2、“原则”性
水污染防治法的基本原则作为法的“原则”，必须具有原则之属性和特点。即它在内容上，须具有抽象性、概括性，不应该预先设定明确的、具体的假定条件，更不应设定明确的法律后果，因此须具有普遍的指导意义；在适用范围上，其必须比较广泛，具有较宏观的指导性，与规则相比应有更大的覆盖面；在功能上，其须对水污染防治法的各项规则和制度的制定和实施有一定的指导性，并有相应的具体规则和制度做支撑等。
3、“基本”性
水污染防治法的基本原则作为法的“基本原则”，须具有效力的基本性，必须是一种“基本”的法律准则，而不是具体的法律规范。也即他必须是众多的水污染防治法原则中那些起根本性、统领性和基础性作用的原则。在水污染防治法的法律体系中，其基本原则必须在宏观方面，上承污染防治法、环境法的基本原则，体现这些上位法的价值追求和基本精神，不得与之违背；在中观方面，他必须反映水污染防治法的基本价值根本目的，揭示其内在的基本原理；在微观方面，能指导水污染防治法各个领域内的一般法律原则，及各项具体规则和制度的制定和实施。
在这里要注意的是，不要把污染防治法某一领域，如河流、湖泊、地下水等污染防治的法律原则机械的作为水污染防治法的基本原则，因为前者的原则在整个水污染防治法里不具有代表性，如“浓度控制和总量控制相结合的原则”就只是“水污染防治预防原则”的一个污染负荷控制方面的原则。
4、“特殊”性
水污染防治法的基本原则是关于“水”“污染”“防治”方面的基本法律原则。是关于“水”污染防治法，而不是关于大气污染防治法、噪声控制法、土壤防治法、固体废物防治法的基本原则；是关于水“污染防治”法律规范的基本原则，而不是关于水“资源利用”法律规范的基本原则；是关于“水污染防治法”，而不是关于整个污染防治法、自然资源法或生态保护法，更不是整个环境法的法律规范的基本原则。
也就是说，水污染防治法的基本原则应具有“特殊性”。在这里，一方面要注意的是不能把污染防治法、甚至环境法的基本原则不做任何修改和加工就照搬为水污染防治法的基本原则，如不能把环境法里的“奖励综合利用的原则”，“环境民主原则”， “环境的可持续利用原则”，“环境与发展决策一体化原则”， “环境均衡原则” 作为水污染防治法的基本原则；另一方面要注意的是，不能把这种“特殊性”作绝对的极端的理解，因为水污染防治法的某些基本原则，名称上并不排斥与大气等其他环境要素污染防治法、甚至整个环境法的基本原则相同，不同的只是其具体内涵发生了变化，如“公众参与原则”则是可公用的基本原则。
（二）内在依据
这主要是从水污染防治法内在的理论基础方面提出的要求。笔者认为水污染防治法的基本原则作为一种法的的“基本”原则，其主要来源于水污染防治法的根本价值和目标的体现，以及内在的基本原理的揭示；其作为水污染防治法的“特殊”原则，则主要来源于他是水污染防治法的基本矛盾的反映。所以确立和界定水污染防治法的基本原则应当以水污染防治法的所体现的根本价值目标和内在的基本矛盾，所反映的基本原理为依据。
1、根本价值和目标——水环境安全和水环境正义
在法理上，相对于法的具体原则而言，法的基本原则是“是体现法的根本价值的原则，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”。 ]水污染防治法的基本原则作为环境法的一个分支部门法的“基本原则”，作为环境法律规范的本源性依据，同样源于他所体现的根本价值或目标。
法的基本价值主要是自由、平等、正义、秩序和效益，那么在水污染防治法里，笔者认为其追求的根本价值主要是环境安全和环境正义。目前学界关于环境法的价值、环境安全和环境正义的研究可谓是热火朝天 ，在此笔者姑且只作初浅分析。“环境安全”对应于水污染防治法的基本原则，则要求其有污染预防的思想内容，表现为诸如“水污染事故的预防原则”。按照罗尔斯的正义理论之分配的正义（实质正义）和矫正的正义（程序正义），“环境正义”对应于水污染防治法的基本原则，则要求其首先体现水权之享受和相应水义务和责任之承担的对称，如“环境均衡原则” 便是其体现；其次，当出现水污染问题而产生纠纷时，需要要及时、公正的救济，包括对污染者的惩罚和受害者的补偿和赔偿，如“水环境侵权同质赔偿和惩罚性赔偿相结合的原则” 就是“环境正义”的体现。另外应“环境正义”的要求，还应大力发展环境公益诉讼。
2、基本原理
水污染防治法是法学、水环境科学、水力学、水资源学和水生态学等学科的交叉之科学，因此其基本原则必须遵循这些学科中有关水污染防治的基本原理或原则，否则所立的水污染防治法就不是“科学”的法，也不是“良法”，就算其达到理想的实效也不能达到所欲追求的安全正义之根本价值和社会、环境、经济可持续发展的终极目标。因为这些自然科学的原理或原则是经过反复的研究论证，并通过实践证明了的“客观规则”和“客观真理”。
也就是说，水污染防治法本质上虽然是法律，但无论是其静态的法律思想、理念、基本原则、以至具体的法律规范，还是其动态的整个立法、司法、执法和守法，都不能违背这些原则或原理，否则就会受到自然的惩罚，所以我们必须有机的“挖掘”并“遵循”这些“科学”原则或原理。其实，水污染防治法的某些基本原则是直接从环境科学、生态学中的一些基本原理或基本原则经过“直译”或“意译”过来的，有的甚至没做任何改动，如“流域管理和区域管理相结合的原则”就是环境管理、环境规划的基本原则。
3、基本矛盾——人类与水环境的对立统一
对于水污染防治法的基本原则的“特殊性”，笔者认为，应当是源自于水污染防治法调整的特殊对象——“人类与水环境”对立统一的关系。人类与水环境都是整个自然系统的构成成分，而在这个系统中，人类的生存和发展离不开水——无论是生产还是生活，一方面我们要向水环境中取水用水，这主要是水质水量的利用；另一方面我们又需利用水的稀释和污染自净能力，向水环境中排放生产生活的废物，把他当作一个大垃圾场。然而，由于我国的水资源人均总量的短缺，以及分布的不平衡，所以在一定时间的一定区域内，水资源利用的总量及其环境容量是有限度的，因此当人类的开发利用水平和向水体排污的水平超过其环境承载力时，就会出现水污染危机问题，进而反过来负面影响人类的生产生活。
以上就是人类与水环境这一基本矛盾的辨证关系，而水污染防治法的最直接的目的便是挖掘并妥善地处理这种关系。很显然作为水污染防治法的基本原则，则必须把揭示并有机的协调这种矛盾作为最根本的出发点。
（三）整体性要求
这是从整体上提出的结构和功能要求。即水污染防治法所有的基本原则，在结构上和功能上应组合成一个内容齐全、层次有序、结构协调、功能互补的有机整体。
首先在相互关系上，各原则的内容必须相互协调的，而不能相互冲突。其次在地位上，水污染防治法的基本原则应是有一个“层次等级”的系统，也就是说，这些基本原则在各自所辐射的领域、发挥的功能上不是处于同一个水平线上的，而是有大小主次之区别的。最后在功能上，各原则组成的整体能够完整的体现或承载水污染防治法的基本价值，能够全面的揭示水污染防治法的基本原理，能够辐射水污染防治法的所有领域，能够指导国际环境法各项制度和具体原则的产生和发展，而无遗漏。
四、水污染防治法基本原则的展开
根据以上的分析，水污染防治法的基本原则应是一个有机的“原则系统”，各原则和原则整体之间，以及各原则之间，都有其内在的逻辑联系。在此，笔者试从水污染防治法的“价值目标”，“科学原理”，以及内在的“水防治法律关系”等角度，结合应然和实然，并按照地位等级由高至低的顺序展开论述。
（一）生活饮用水优先和重点保护原则——基于“基本价值”之生存权、健康权的原则
水乃生命之源，陆地水体中的水，作为一种不可或缺的资源，按用途可分为基本生活用水（是指公民为满足其生存和发展之需要而必需的水资源）、生态环境用水（是指维持生态系统之平衡和环境之基本状态所必需的水资源）、经济用水（是指发展经济而必需的水资源,通常分为工业用水和农业用水等多样化用水）。但是在水所有的用途中，“基本生活用水”是人生存发展之必须品，而生存权和健康权是最基本的人权，所以作为基本人权的物质基础——“基本生活用水”必须得到优先和重点保护，这便是这一原则的理论和价值基础。
这一基本原则的确立，在《水污染防治法》的第1条“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康……特制定本法”，《水法》的第21条关于用水顺序 “开发、利用水资源,应当首先满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要”的规定里，都可以推导出“生活用水优先”的原则。
（二）预防为主，防治结合的原则——基于“环境安全”价值和“科学性原理”之原则
基于我国水污染问题已危及到生命及财产安全之严重现状 ，以及基于水污染的特点（污染范围大、作用时间长、污染物种类繁多且原因复杂、污染后果不易恢复、污染智治理困难且成本高昂）， 我国早就在法律上确认了“预防为主、防治结合，综合治理”的环境保护原则。
它指的是采取各种预防措施，尽量防止水环境问题的产生和恶化，把水环境污染和破坏控制在至少能够维持生态平衡，保障人体健康和社会物质财富以及经济、社会持续发展在最低安全水平以上。依笔者拙见，“预防为主，防治结合的原则”包括但不限于以下原则。
1、预防原则
通说认为，预防原则包括“损害预防”和“风险预防”两方面的内容。
“损害预防”，强调在利用水资源时不得损坏水体环境，有责任尽早地在环境损害发生之前采取措施以制止、限制或控制在其管辖范围内或控制下的可能引起环境损害的活动或行为。“风险预防”强调遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实的证据为理由，延迟采取措施防止环境恶化。风险预防适用于科学上不确定的情况，针对的是严重的不可逆转损害之威胁或风险，而损害预防除此之外，还包括实际发生的或即将发生的环境损害。
《水污染防治法》第19条关于“三同时”和“环境影响评价”的规定，可谓是这一原则的立法支撑。另外，笔者认为清洁生产和循环经济 ]也是“预防原则”的体现。
2、分散治理与集中治理相结合的原则
这主要是以水污染治理中，环境工程的基本原理为基础，为了降低水污染治理成本而提出的科学性原则。他指的是对于分散的点源污染，依工程原理或经济学原理不能或不宜集中处理的，应就地及时处理；而对于性质相近的点源污染，则通过管道或渠道汇集一处进行集中的处理。《水污染防治法》第19条关于城市污水集中处理的制度，便是这一原则的体现。
3、浓度控制与总量控制相结合的原则
这是在原先的浓度控制原则的基础上发展而来的科学性原则。因为纯粹的浓度控制，并不能对污染负荷的排放进行有效控制（排放的污水可以通过稀释，降低浓度而达标，但其排放的污染物总量并没降低），只有结合总量控制，才能对水体污染问题进行有效的控制。《水污染防治法》第16条的规定，便是这一原则的体现。
对于预防为主，防治结合的原则，为加强水“环境安全”和水“污染防治”的法律保障，有学者提出应建立环境风险识别、评价、预报、预防、控制、消除的法律制度。
（三）均衡原则——基于“环境正义”价值之原则
这一基本原则的确立，主要是基于前文分析的《水污染防治法》所追求的“环境正义”之价值，包括社会正义和私人正义两个层次。在这里，这一原则主要是指水环境权利的享受要和水环境义务或责任的承担相对称。笔者认为，具体可以分解为至少以下两个原则。
1、水环境权益公平享受原则
这一原则主要是指水资源的公平配置问题。通过明晰水权（有学者把他分为所有权、使用权、管理权 ），协调好生态用水和生产、生活用水和经济用水的关系，达到既让水环境权益得到公平享受，又能有效防治水污染问题的目的。在这里，需要明确指出的是，对水体的排污也是对水的一种利用，这主要是利用水体的环境容量和自净能力。
由于水资源周始循环的的自然属性和公共受益的社会属性，任何主体均不能完全控制并占有使用水资源。所以水资源的使用权一般不具有排他性，对水的利用，现实是在水上设定了多种兼容的使用权，如饮用、水力、航运、渔业、工业、灌溉、排污等。因此水环境权益的合理分配，包括不同属性的使用权，以及在同一属性的使用权，在不同行业不同主体之间的公平分配。排污权交易可谓是这一原则的很好体现。
2、同质赔偿和惩罚性赔偿相结合的原则
这是对已经造成水污染事故，产生污染损害结果的环境民事侵权人追究责任而应遵循的原则。针对环境民事侵权，有学者认为“同质赔偿不仅不能对当代人的环境民事权益予以充分救济,更不能够维护后代人生存和发展的基础,不利于可持续发展的实现。因此,在适用同质赔偿原则的前提下,应适当引入惩罚性赔偿原则,使加害者的损害行为得到法律彻底的纠正。所谓惩罚性赔偿(punitive damages)，是赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。它不仅具有损害填补的功能,还同时具有制裁和预防的功能。这种以惩罚性面目出现的赔偿原则,实际是对同质赔偿的一个补充。因为，如果同质赔偿能够做到真正的同质,亦可以起到同样的效果。遗憾的是在环境质量难以量化的前提下，要求所谓完整的同质赔偿无疑是不可能的。又虑及环境污染和破坏并不具有必然的道德可谴责性，惩罚性赔偿应针对那些恶意的侵权行为加以适用，以期获得预防之功效。”
（四）流域管理和区域管理相结合的原则——基于环境“管理体制”之原则
水资源的自然流域特性和多功能属性，和我国现有的行政区域设置，决定了水资源的管理体制应当以流域为单元实施统一管理与区域管理相结合的原则。
目前，关于流域治理已有多项专门立法：如《长江水资源保护若干意见》、《长江水环境监测管理办法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《松辽流域水污染防治暂行办法》和《长江河道采沙管理条例》都有关于流域治理的内容。在《水污染防治法》中，第10条和第18条也有关于流域管理的规定。
但是目前流域管理还存在许多问题，还有许多需要改革的地方。关于机构改革方面，有学者指出：“在中央一级，有必要在现有部门管理的基础上成立具有协调功能的水资源委员会，负责全国水资源的协调管理，协调现有与水资源管理有关的部门的职能。在流域层次，重组流域水资源管理机构，成立包括各方利益代表参加的委员会形成的机构” 。
关于管理观念和，以及流域管理和区域管理关系的处理方面，有学者主张：1、应树立社会本位与生态本位的立法观念；2、应科学区分流域管理和区域管理的层次：“对流域管理的定位应当是侧重于对水资源进行统一规划、统一调度，制定水的规划和管理总纲，确定水的平衡管理方针，协调水资源开发、利用、保护过程中各地之间可能产生的冲突以及监督职能这一中观层次，而非象现行体制中主要从事水工程的管理。对区域管理(地方管理)的定位应当是具体的行政管理，包括执行制定的规划、用水计划、水工程管理与河道管理等的微观层次。”
（五）政府行政管制和经济刺激相结合的原则——基于“防治机制之原则
基于水资源“公水”、“私水”的不同功能需要应采用不同的政策，以及水污染问题的宏观和微观原因也需要采取不同的防治政策等理论和现实原因，我国《水污染防治法》确立了行政管制和经济刺激相结合的原则。在《水污染防治法》中，第3条、第9条、第20条关于政府管理的规定；第15条关于排污收费的规定，可谓是这一原则的立法体现。
根据水资源的不同用途,，一个国家的水资源可以分成公水与私水，对此应分别使用不同的法律和政策。公共使用的为公水，私人使用的为私水。公水的范围和私水的范围应根据国家水资源实际蕴藏量及消费量等来确定。公水的存在对保证水资源安全和公平分配是必须的。所以必须政府宏观管理；而私水的存在为水资源的市场化奠定了基础，是水资源追逐价值与效率的物质前提。应分别水资源的分配和商品水交易，建立不同的制度。就自然水,法律制度主要应注重资源的公平分配问题；而对商品水，法律制度主要应注重资源的有效配置问题。
目前，限于我国的国情，我国采取的是“政府管制为主市场调节为辅”的水污染防治机制。
（六）政府主导和公众参与相结合的原则——基于水污染防治“主体”之原则
这一原则的现实基础是我国水污染问题特别严峻，其防治的艰巨任务需要政府和全民的共同努力方可完成；利益基础是水环境保护问题是一个公益性问题，关乎政府和每个公民的利益；理论基础是“公共信托理论”和“公民环境权理论”。
在《水污染防治法》中，第4条、第8条、第9条、第11条、第12条、第16条、第、17条、第20条、第25条、第26条等关于政府职责的规定可谓是“政府主导”的法律支撑。第5条：“一切单位和个人都有责任把水环境，并有权对污染损害的行为进行监督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失”的规定；以及第13条：“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定，可谓是“公众参与”的法律支撑。
当然，目前我国公众参与的广度和深度都远远不够，还需要通过立法的改革不断支持和贯彻这一原则。对此，有学者主张应在立法框架内建立政府信息公开和司法审查制度，建立公众听政会制度，建立和完善环境公益诉讼制度。
五、结语
目前，我国的环境立法有很多是单个环境要素的立法，但是环境本身却是一个多要素相互联系的有机系统。所以环境的立法应是综合性的，不仅需要考虑各要素内部的联系问题，而且还应考虑不同环境要素之间的协调和联系问题，其要旨是各要素之间的综合和总体协调。另外，我国把环境与资源保护法律体系人为分成污染防治法和自然资源法两大传统部分而各自单独立法，并且由不同部门分权分别执行和管理。而事实上，“污染防治”和“资源保护”本是一体的两个方面，如“水体”既是环境又是资源，现在把它人为分成“水环境”和“水资源”，分别用《水污染防治法》和《水法》进行法律保护的这种法律体系模式和管理体制严重阻碍了水环境资源的法治建设，更不利于水资源的“长远”和“高效”保护。因而需要融合二者，统一立法和管理。
因此在现有的体制下，水污染防治法基本原则的确立，除了要满足本文主体所阐述的“准则和要求”外，还要综合考虑水与土壤、草原、森林、海洋等环境要素之间，以及水环境与水资源之间的联系，这样的原则才更科学、更合理。

参考文献：
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