摘要：2005年中国法学会环境资源法研究会年会，于2005年8月5-9日在江西赣州召开。来自全国立法机构、行政管理部门、法学研究机构和高等院校的近160多名代表，出席了这次研讨会。本文对本次年会的“水污染防治立法专题”进行了综述。

关键词：水污染；立法；环境资源法学研究会；年会

　　为繁荣环境资源法学理论研究，服务我国环境资源法制建设，由中国法学会环境资源法学研究会、全国人大环境与资源保护委员会法案室和江西理工大学文法学院共同主办的2005年中国法学会环境资源法研究会年会，于2005年8月5-9日在江西赣州召开。来自全国立法机构、行政管理部门、法学研究机构和高等院校的近160多名代表，出席了这次研讨会。会议期间，代表们围绕着完善我国循环经济立法和水污染防治立法问题进行了广泛而深入的交流和探讨。以下根据会议收录的论文以及与会代表的讨论意见，对本次年会的“水污染防治立法专题”进行综述。

1 水污染防治立法理念的拓展
1.1 以循环经济理念创新水污染防治立法
作为一种重要的生产和生活资源，水资源无疑是循环经济模式所涵盖的重要领域之一。我国水资源短缺、水体污染现象严重，传统的高污染、高消耗、低效益的经济增长方式是造成这种现象的重要原因。一些代表从循环经济的角度探讨水污染防治法律对策，为水污染防治立法提供了新的思路。有代表认为，发展循环经济是实现生态保护与环境污染治理目标的决定性举措，建议在《水污染防治法》确定的基本方针上，增加“国家促进建设节水型社会”、“保护、合理利用和节约水资源是我国的基本国策”等内容。循环经济要求的“减量化、再利用和再循环”的实现，必须以水污染防治的法律机制、制度和措施为保障。为此，代表们对强化政府水污染防治的责任、健全相关的水资源监督管理体制、运用经济刺激手段、推进水环境保护的公众参与、完善水污染防治规划制度、完善水污染防治法律责任、加强城市污水处理和地下水的保护、加强对农村水污染的监管力度等问题，展开了充分而热烈的讨论。

1.2 以流域控制理念构建水污染防治立法
水污染具有明显的流域特性，流域则具有自然与社会的双重属性。与会代表普遍认为，尊重流域自然生态特性、实行集中控制，是世界各国水污染防治立法的重要经验。对水污染控制应当以构建流域管理为目标，建立相应管理体制和监督管理制度，对流域内淡水资源及其相关资源的开发、利用与保护进行统一的规划与协调。有代表以长江、黄河为例，提出应当按照完整的流域管理概念，参考国外流域管理的发展趋势，制定我国统一的流域立法。有学者主张，在水污染控制体系中，流域控制属于一种中观控制，它具有宏观控制与微观控制所不具有的优势，是水污染控制系统不可或缺的一个环节。在此基础上，有代表提出流域管理综合立法和建立中观层次立法机制的构想，包括水污染流域控制的立法模式、管理体制、制度体系的基本思路。有学者认为，我国加强流域管理立法，应当明确规定流域管理机构的法律地位高于省级水行政主管部门；同时，建立和健全流域管理法律制度，加强流域立法的可操作性。

1.3 水污染防治立法目的与原则的完善
鉴于各国环境立法日益重视对环境本身的保护及其损害的填补，有代表就我国《水污染防治法》规定的“保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”的立法目的提出质疑，主张水污染防治的立法目的应当增加“维护生态安全”、“促进经济、社会和环境的可持续发展”的内容。还有学者提出，可持续发展理念反映到具体的单行污染防治法中，在某种程度上相当于“可接受的风险”和“污染物削减”的复合。“污染物削减”体现了可持续发展理念中“可持续性”和“代际公平”的要素，而“可接受的风险”则代表了“代内公平”和“环境与发展一体化”的要素。将“促进可持续发展”写入环境单行法的目的和任务条款，并不是一个长期的安排，仅仅是对公共政策的宣示。有代表指出，水污染防治法基本原则在理论层面和实践层面都具有深远的意义，并从法律基本原则的“形式标准”、理论基础的“内在依据”和所欲揭示和协调的“基本矛盾”等三个方面，提出了基本原则确立的准则和要求。并提出了我国水污染防治立法的六项原则，即生活饮用水优先和重点保护原则，预防为主、防治结合原则，均衡原则，流域管理和区域管理相结合原则，政府行政管制和经济刺激相结合原则，政府主导和公众参与相结合原则。

2 水污染防治法律调控机制的建立
2.1 建立水污染防治的多元法律调控机制
会议代表认为，建立水污染防治的多元法律调控机制，是推动我国水污染防治法制建设的重要保证。有代表对美国水污染控制法律调控机制进行了研究和分析，认为美国现行《联邦水污染控制法》对水污染问题采用了多层次的管理模式，形成了以“命令—控制”为主、以“经济刺激”为辅、以“公众参与”为补充的水污染防治的法律调控机制。具体地，“命令—控制”机制是有效控制水污染的组织保证，它通过合理的权力配置实现权力的沟通与协调；经济刺激机制是消减水污染的激励因素，它是运用市场的力量实现环境公共利益与个体经济利益的结合；公众参与机制则是水污染管理中单纯的、僵硬的行政管理与多元的、灵活的自律、自为相结合的管理模式。代表们认为，建立水污染防治的多元法律调控机制，应当成为修订我国《水污染防治法》的基本思路。

2.2 强化政府水污染防治责任
围绕着强化政府水污染防治责任的问题，代表们认为，政府在环境保护中的主导作用，在水污染防治领域具有突出的表现。单靠个体、群体或者是某个区域的力量是很难达到水资源合理控管的目的，只有政府才能行使在全国范围内通盘考虑、统筹安排、合理调控水资源的权力，水资源的可持续利用必须采取政府统一管理的方式。有代表从经济学的角度提出，从经济学的角度而言，水资源在保护和消费过程中存在明显的外部性，即对他人或团体强征了不可补偿的成本或给予了无须补偿的收益，水资源这种不可分拨性导致的市场失灵是水资源破坏和水污染的一个重要原因，因而，国家在水资源管理和保护中必然起着主导作用，应当通过立法不断健全和完善有关水资源配置和保护的公法规范。有代表从淡水可持续利用的角度，提出立法上应当体现“节流优先、治污为本、多渠道开源”的战略，在制度措施上，政府可以采取提高水费、征收水资源保护补偿费、鼓励循环用水、保护水利设施及供水系统等多种措施。在强调加强政府监管职能的同时，与会代表普遍认为，水污染防治法律机制的完善离不开政府责任的明确。有学者提出，可以借鉴2004年修订的《固体废物污染环境防治法》的立法经验，在《水污染防治法》中进一步明确政府责任。有代表从不久前发生的四川内江特大水污染事件分析，认为我国政府在水污染防治中存在着诸如政府职能的偏失、监督管理体制效率缺乏、政府监管力度不够、政策法律缺乏可操作性、对公众的救济责任缺失、政府失职行为的赔偿责任不明确等问题。还有代表通过对我国城市污水处理实施现状的考察，得出我国的污水处理行业开始向市场化转变的结论，并提出污水处理的公益属性和自然垄断性决定了污水处理行业不能实行完全的市场化运作，强调政府作为“公共责任人”必须对污水处理市场进行准入控制、价格控制和运行监督。

2.3 加强流域和跨界水环境管理
代表们认为，当前我国流域机构法律地位及其权力配置不能满足流域管理的要求，流域机构作为水利部的派出机构法律地位模糊、权力界定不明、执行能力有限，难以实现对整个流域经济社会发展与环境资源保护综合管理的目标。因此，必须建立完善的流域管理体制，明确流域机构的法律地位和职能。有代表提出，水污染的外部性以及水资源供应的公共性需要建立公共权力机构对其进行控制，但建立什么样的机构、赋予何种权限、有关机构之间的集权与分权规则等问题必须由法律予以确认。综合代表的意见，改进我国目前的流域管理体制，可以有以下几个可供选择的具体路径：第一条路径是维持现行的水利、环保两套体制不变，制定《流域水污染管理条例（或办法）》，加强国家环保总局和省、自治区、直辖市环保行政主管部门在流域水污染管理方面的管理和监督；第二条路径是通过修改《环境保护法》对原有的“统一管理与分级、分部门管理相结合”的环境管理体制进行改革，由国家环保总局在全国成立若干个环保分局，环保分局承担跨行政区（或流域性）环境管理的职责，包括跨行政区水污染管理的职责，环保分局属于国家环境总局的派出机构，在分局内建立具有行政管理职能的流域水污染防治管理机构；第三条路径是通过修改《环境保护法》、《水法》和《水污染防治法》，成立重要流域的流域水环境资源保护机构，或将现行流域水资源保护机构改变为国务院环境保护行政主管部门的派出机构，通过法律或国务院环境保护行政主管部门授予其保护流域水资源和防治流域水污染的双重职责；第四条路径是制定专门的《流域水环境资源管理法》、《黄河法》和《长江法》等专门性流域法律或法规，凡流域性的或跨行政区的水环境资源工作、水污染防治工作由专门法调整。有学者指出，跨界环境管理是流域管理的关键，应当以流域机构为核心组织机构，构建相关法律制度，赋予流域机构制定省界水质标准、确定跨行政区边界污染物排放总量控制标准、实施省界水质的监测等方面的职责。有代表建议通过立法规定：对于超过主要水污染物省界排放总量控制标准的，对上游省份实施处罚或者征收超标排污费，并削减其允许的排污总量；对省界控制断面的水环境质量超标的，可以重新核定上游省份的排污总量，并限期修改水污染防治计划；上游行政区发生水污染事故或者建设对下游水质有重大影响的项目时，应及时通报下游行政区的环境保护行政主管部门。

2.4 运用经济刺激手段
在社会主义市场经济体制下，如何运用经济刺激手段推动水污染的防治也是代表们关注的问题，代表们重点讨论了环境费与环境税的问题。从我国目前经济发展、科技水平和环境状况出发，有代表提出，排污费征收标准太低导致经济刺激作用弱化，应该改革我国现行排污费与超标排污费并存的制度。在具体改革思路上，一种思路主张在保留排污收费制度基础上，建立禁止超标排放污染物制度。规定企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；向水体排放污染物的，其排放的污染物不得超过国家和地方规定的排放标准；对超标排放污染物的，根据超标排污的情节，予以责令改正、限期治理、停产治理或关闭、并处罚款的处罚。另一种思路则主张修改现行的排污收费制度，建立按排放水污染物的数量征收排污费的制度，对超过许可证规定排放污染物的，给予处罚并责令限期治理。也有代表认为，课征水污染税是国外实践证明的一种行之有效的举措，在我国水环境污染严重、水资源相对匮乏的情形下，有必要借鉴国外先进经验，开征我国的水污染税，充分发挥税收杠杆的调节作用。有代表以环境容量商品化概念为基础，提出将排污权交易引入水体环境的行政管理制度中，建立排污权交易三级市场，即在同一行政区域内的水污染物许可证交易市场、国内跨行政区域内的“交易”市场和不同国家之间水污染物排放许可证交易的市场。还有代表就包括税费制度、财政制度、市场创建制度和责任制度在内的水污染治理中多维环境经济手段的运用及衔接问题展开了探讨。

2.5 推动水环境保护的公众参与
借鉴国外的环境保护实践经验，公众参与在我国环境立法中越来越受到重视。有代表提出，作为环境管理中政府责任与公众参与相结合的体现，水质监测和相关信息公开具有推动水环境保护的基础性作用。一方面使得机构之间的信息能够共享，为决策服务；另一方面使公众能得到有关的信息，从而监督政府和企业的环境行为，保护自己的合法权益。目前，在我国水污染防治实践中对于相关信息的收集、整理、公开、查询、使用都缺乏规范的渠道。与会代表认为，应该通过修改现行《水污染防治法》、《水法》，建立水环境信息的公开和通报制度，促进水环境保护的公众参与。有学者提出建立新型的水质监测体制与信息传播制度，具体有两种可供选择的模式：一种是维持现有水利部门与环境保护部门的监测机构，但需要在统一的规划与水功能区划的基础上，整合为一个相互协调配合的水质监测网络；另一种监测体制是将监测机构社会化，监测机构作为技术咨询机构，受行政执法部门的委托开展监测工作，实行有偿服务，并对监测结果的客观性、公正性负责。代表们普遍认为，无论对于哪一种监测体制，为了保证信息的公开与传播，法律应明确规定公众的环境知情权，掌握信息的政府机构应免费向公众提供相关信息。在水环境保护公众参与的其他领域，有代表建议通过立法规定，在制订流域水资源规划和水污染防治规划时，必须通过适当的程序听取公众和相关利益集团及其代表关于规划的意见。

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