二、完善水价制度，建立符合市场经济规律的水价形成机制

　　水价包括水资源费、环境水价和工程水价。水资源是指水资源所有人为了彰显自己所有权，保护和管理水资源，使其达到永续利用的目的，而向水资源使用者征收的费用。水资源具有的经济价值是水价产生的基础。水是一种特殊的商品，这就决定了水作为一种商品进入市场的必要性和必须尊重市场经济客观存在的价值规律。

(一)现行水价制度不合理的主要表现

　　长期以来，在计划经济体制下，水被认为是“社会福利”，是无偿供给的，因而形成了水无价、廉价的思维定势，无视水资源的商品属性和市场规律，制定的水价不能体现水作为商品所应具有的价值，从而导致水资源的极大浪费。我国现行水价制度不合理主要表现在以下几个方面。

1.确定水价依据不科学

　　水资源在我国的分布存在着空间和时间上的差别，加之水资源的稀缺性。因此，应当根据不同地域和不同季节实行不同的水价，以此来体现水资源作为商品的属性。国家发展和改革委员会与水利部联合制定，自2004年1月1日起实行的《水利工程供水价格管理办法》第10条规定：“根据国家经济政策以及用水户的承受能力，水利工程供水价格按供水对象分为农业用水价格和非农业用水价格……农业用水价格按供水生产成本和费用核定，不计利润和税金。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上，按供水净资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2～3个百分点确定。” 笔者认为，现行法律规定还存在不足，主要体现在以下两方面。

　　(1)单纯依靠用水量多少作为以下厘定水价的标准,不能体现水资源的稀缺性程度。水作为一种商品，自然应当尊重价值规律，其价格同商品的稀缺性程度紧密相关，水资源的价值随供求关系而上下波动。在我国，这种供求关系影响不仅表现为用水量的多少，在很大程度上还表现为季节和地域影响。我国北方地区水资源相对贫乏，相应的水价应当较高；南方水资源丰沛，水价可适当降低，经济发达地区的水价在同一程度上应当高于经济欠发达地区的水价。但我国仅根据需要水量的多少来制定水价的做法并未真正反映水市场的供求状况和稀缺程度，与价值规律的要求相悖。

　　需要指出的是，笔者所称的不同季节和地域对价格的影响不能单纯的割裂两者关系的角度考虑，否则在我国经济尚欠发达且水资源又十分匮乏的西北地区。高昂的水价将使人们难以承受；同样也并不意味着在水资源丰富的地区，水资源就可以任意获取而无需支付任何代价。

　　(2)对工业、农业和生活用水的水价未能作出明确区分。《水利工程供水价格管理办法》仅区分了农业用水和非农业用水：“农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水；非农业用水是指由水利工程直接供应的工业、自来水厂、水力发电和其他用水。”而对于工业用水的价格，没有依据水源状况、污染程度、供水时间以及提高水量和改善水质而采取的工程措施等差别，分别采用不同的收费标准；对于城市用水收费未能从供水企业的成本考虑出发制定水价。对于农业用水的状况就更为混乱：一方面，对直接抽取地下水灌溉农田而不缴纳水资源费的行为，国家还没有采取有效的制约和监督措施加以解决；另一方面，在我国的总体耗水中，农业所占的比重相当大，而农业用水价格的制定没有从水资源状况和供求关系方面考虑供水成本，客观上纵容了水资源浪费行为。

2.水价偏低

　　水资源有偿使用制度在我国计划经济向市场经济过度的过程中确立的。水价偏低是我国近年来普遍存在的问题，它不反映价值也不体现供求关系，是有偿使用制度确立后存在的问题。据资料显示：在水价问题上我国长期实行的是全民财政补贴政策，水费在工业产品成本中约占0.1%～0.4%，在其他发达国家中则远远高于这一比重；在我国一般工业生产中原材料费用约占产品成本的70%，大大高于发达国家；而水费在居民生活费中的比例却不足0.5%，许多国家则约占2%。截止2001年底，全国36个大中城市居民生活用水已由0.14元/m3调整至1.27元/m3。但在法国巴黎，城市供水价格折合人民币为21元/m3，甚至连水资源丰富的加拿大，供水价格也约为人民币5元/m3。我国自来水作为稀缺性资源的价值仍没有得到完全体现。

　　低廉的水费不但使我国供水公司面临开工不足和亏损的困境，而且抑制城市供水事业的发展，甚至严重阻碍了节水政策的推行。如果水价过于低廉以致达到用水者忽略不计的程度，那么一个理性经济人的用水量就会趋于不断扩大，而不会自觉节制。实践中，我国工业用水的重复利用率、工业万元产值取水量与国外相比均有较大的差距，其原因显然不仅仅在技术方面的限制，更在于缺乏水价的激励。水价过低带来的直接后果，就国家方面而言，是国有水资产严重流失，财政收入降低；就供水企业而言，它也会因此而入不敷出，水利工程老化，导致缺乏水工程的维持管理资金，从而制约水资源的可持续发展开发和利用；而对用户来说，低价必然导致用水浪费，排污量大，不利于节水措施的开展，给节水环境和供水带来巨大压力。

(二)我国水价制度的完善

　　水价不合理是我国长期实行计划经济体制留下的后遗症。近年来，随着市场经济体制的逐步确立，我国已开始对水实行收费。但这种收费并非建立在科学标准基础上，以至于出现水价过低、水价结构不合理现象。笔者认为，应当从以下几方面完善水价制度。

1.确定科学的水价制定依据

　　制定水价是一个复杂的过程。在市场经济条件下，制定水价必须有科学的依据。只有按照科学依据参照各方面的因素制定的水价，才符合市场经济的发展规律，既反映价值规律，又体现供求关系。概括起来，制定水价应当参照如下因素。

　　(1)所有权因素

　　即直接从江河湖泊等水体取水，应当缴纳水资源出让金，即水资源费。其原因在于作为资源的所有者，不但享有水资源的所有权，还要投入大量的人力、物力、财力进行水利、水保工程建设及水资源管理等活动，水资源费不仅是一定水资源的对价，还是对所有者的投入的一种补偿。按照所有权因素制定的水价是水市场价的基准价，其他因素是影响水价上下波动的直接原因。

　　(2) 可供水总量因素

　　制定水价应当考虑当年水资源的丰枯程度，在确定可供分配的水资源总量的基础上确定水价。这是因为在市场经济条件下，水价格应随供求关系的变化而上下波动。如果不按可供水量定价，必然违背市场规律，不利于保护水资源。这也是水的以供定需原则在水价上的反映。

　　(3)地域、季节因素

　　制定水价应当考虑用水地域和季节，对水资源丰沛地区实行低水价，水资源相对短缺地区实行高水价；对丰水季节实行低水价，枯水季节实行高水价，以避免无节制取用水，造成水资源浪费。

　　(4) 产业因素

　　这与国家的整个产业发展政策直接相关。制定水价对国家重点发展的行业应当给予优惠政策，以实现国家对经济的宏观调控职能，如对当前国家扶持的农业、环保产业等用水应当实行低水价。

　　(5) 用水水质因素

　　对水质要求高的用水者应当适用高水价，对水质要求低的用水者适用低水价；对取用自来水、地下水实行较高水价，对使用回用水实行较低水价。这表明水价也必须体现以质论价、高质高价的理念，这样才有利于减少污染和浪费。

　　(6) 水污染因素

　　根据用水者的排污量确定水价，对污染较大的企业适用高水价，污染小或无污染的用水者适用低水价，有效控制污染源。

　　(7)水务企业的经济效益因素

　　水务企业同样要追求经济效益，如果水价过低，企业经济效益差，必然挫伤水务企业的生产积极性，也没有足够的资金提高供水质量，更不利于保证正常的用水秩序。

2.优化水价结构，使之符合市场经济规律要求和保护水资源的需要

　　水价结构是指构成水价的各种比例关系。考察我国现有的水价结构，一个突出的问题就是还不能收真正体现市场供求关系、保护水资源、实现水资源的可持续利用的水价。优化水价结构必须遵循价值规律和可持续发展的原则，一方面完善水价构成。使水价体现价值规律的要求；另一方面对不同的产业用水实行差别水价。

　　(1)完善水价构成

　　水价包括资源水价、工程水价和环境水价。由于水资源属于国家所有，除特殊情况外，取用水者都应当向国家缴纳水资源费。工程水价是指经水工程加工的产品水的市场价格，应当包括水工程的加工费用、税金和合理收益。环境水价即污水处理费，包括取用水带来的外部性补偿和产生的污水处理成本。

　　(2)实行差别水价

　　过去我国的水价要么没有包括水资源费，要么没有包括污水处理费，要么象征性地收取水资源费和污水处理费，甚至有的两者都不收取。这不仅造成水价过低，水务企业经济效益低下，而且造成大量的水污染和浪费现象。科学的水价结构应当是：直接从江河取用水的包括资源水价和环境水价；使用水工程供水的应当包括资源水价、工程水价和环境水价。必须改变传统的收费方式，调整水价结构，把水资源费和污水处理费纳入收费项目。据此，应当及时修订《城市供水价格管理办法》，对供水成本中要考虑水资源费，同时合理确定污水处理费，使水价结构逐步趋于优化，满足市场规律的客观要求，促进水资源的可持续利用。

　　以前，我国在水价制定上仅仅考虑用水量，对不同行业使用统一水价。这种“一刀切”的做法不仅不能体现国家的产业政策，导致国家对扶持行业的优惠政策失灵，同时还因为节约用水与不节约用水一样，造成水资源的极大浪费，不利于节水政策的推行。为保障国家产业政策的实施，鼓励节约用水，应当针对不同行业，不同企业实行有差别的水价政策。具体办法：对国家需要大力扶持和鼓励发展的行业，如生态农业、园艺业、环保产业等实行低水价；对需要稳定发展的行业、企业采用中等水价，如对工业中的低污染企业等；对需要限制的行业、企业，如污染严重的化工、冶金、纺织、造纸等行业采用高水价，以促使这些行业改进技术，提高水资源利用效率，尽量将经济的外部性成本内在化，直至迫使其研制、开发新的污染小的环保替代产品。

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