五、完善水污染监督控制制度，减少污染对水资源的破坏

(一)我国水污染监控制度存在主要问题

　　水污染是中国面临的主要的水环境问题之一。水污染加重了水资源的短缺，导致了水资源供需矛盾进一步加剧，造成了巨大的经济损失。我国水污染控制制度的不完善是导致水资源短缺的重要原因。虽然我国已制定了许多防治水污染的法律法规，但还存在以下缺陷。

1.污染处理欠缺实施监督制度

　　中国长期以来在增加城市供水能力的同时，未能有效防治水污染。尽管我国《水污染防治法》规定城市污水应集中处理，但是具体的实施操作制度却不配套，缺乏污水处理的实施监督机制，致使工业废水处理率很低，许多处理设施没有正常运行或者基本不运行，许多城市甚至还没有污水处理厂，达标排放流于形式,大部分城市污水还是未经有效处理而直接排放。

2.排放收费制度规定不合理，水污染防治工作难以有效实施

　　排污收费制度是我国一项重要的环保制度，体现的是“污染者付费”的原则。我国排污收费制度早在1979年《环境保护法（试行）中就有规定，在以后的法律法规中对这一制度又进行了一些完善，但排污收费制度在实施中仍然存在着如下问题。

　　(1)排污费的征收方式不合理。1982年《征收排污费暂行办法》规定，排污单位排放的废水、废气、废渣中，同一排污中含有两种以上有害物质时，应当按收费最多的一种计算。这种单因素的收费方式使企业承担其污染行为的部分责任，起不到促进企业治理污染的刺激作用，反而给企业一种规避高收费的方法。同时，只对一种污染收费，难以从总量上控制污染物的排放，不利于对水污染的整体防治。

　　(2)排污费征收标准过低。我国现行排污费的收取标准是每吨水最高不超过0.05元，远远低于水污染恢复治理所需费用和水资源补偿费用。这种规定仅以企业缴纳微薄的排污费和超标排污费，来补偿其造成的环境破坏和污染的全部费用，严重违背了污水处理的市场价值规律，使得污染者不重视污水的治理恢复，难以体现国家用经济手段保护水资源的政策导向。

　　(3)排污费的征收对象的范围过窄。我国现行的《水污染防治法》和《征收排污费暂行办法》只对工业“三污”排放和直接向环境排放污染物的单位和个体工商户收费。大量的非企业排污以及城市生活污水等仍未征收或低价征收排污费。这不利于遏制愈演愈烈的非企业单位以及城市居民的污水排污行为。

3.对地下水的滥采和水污染防治缺乏有效的制度规范

　　由于长期以来我国更多的是侧重于经济发展，而在很大程度上忽视了对环境和自然资源的保护，致使地下水资源遭到了相当程度的破坏。一是地下水污染严重。据环保部门统计，目前我国已有50%的浅层地下水遭到不同程度的污染，其中40%已不适宜饮用。二是过量开采地下水出现地面沉降等严重的地质问题。我国现行保护地下水资源的法律制度还存在以下问题：

　　(1)缺乏对非法开采地下水资源的行为尤其是对超量开采地下水行为法律责任的规定。尽管我国《水法》规定了因违反规划造成江河和湖泊水域功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应承担治理责任，《水污染防治法》对污染地下水行为也作出了禁止性规定，《水污染防治法实施细则》对利用储水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油，放射性物质，有毒化学品、农药等危险行为规定了处以10万元以下罚款，由于缺乏行之有效的执行与监督机制，实际上很难追究违法者的法律责任，仍然不能制止污染者在经济利益的驱使下破坏地下水资源行为。依笔者之见，我国应当采取更为严格的法律责任措施，才能对地下水的非法开采和污染行为进行有效的预防和规划。

　　(2)缺乏对农村地下水资源保护的法律法规。农村用水尤其是农业生产用水在我国用水总量中占了极大的比重。在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区，地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用、污水灌溉、不适当的开垦及林木滥伐等行为又对地下水资源造成了不同程度的污染和破坏。综观我国现有的相关法律制度，极少发现有关针对农村地下水保护的法律法规。这种状况的存在必将影响到地下水资源保护工作在农村的广泛开展，难以有效地规制农村中现实存在的各种破坏性开采及污染地下水的行为。

　　(3)缺乏完整的人工回灌补充地下水资源的法律制度。虽然我国自20世纪70年代就进行了人工回灌的实验研究并取得了一定成果，但相关立法明显滞后，仅在《水法》、《水污染防治法》及其《实施细则》中有少量零散的并不具体的规定。如《水污染防治法》规定：“人工回灌补充地下水，不得恶化地下水水质”，而在《水法》中只笼统地规定了“采取措施”防治超采纠纷。这种原则性的规定显然难以满足推行地下水人工回灌的要求，从而达不到有效恢复和保护地下水资源的目的。

4.非点源污染控制制度不完善

　　水污染按污染源进行划分，可以分为点源污染和非点源污染（也称为面源污染）。点源污染主要来自工业和生活污水的集中排放；非点源污染的来源比较广泛，其中主要是农田的面源污染，这一种是最为重要和分布最广泛的污染。

　　对于点源污染，我国已在《环境保护法》和《水污染防治法》中通过“三同时”、限期治理以及排污收费等制度的设置对工业企业的非法污染的行为进行了有效的控制，使得点污染越来越少，但随着点源污染控制能力的提高，面源污染却逐渐显现出来。在美国，即使污染物达到零排放，仍然不能有效控制水体污染。从我国现行的对污染物排放的总量控制，只对点源污染的控制有效，而对面源污染的控制却没有任何意义。况且，我国现行法律对非点源污染的控制也及其少见。尽管我国《环境保护法》有“各地人民政府应当加强对农业环境的保护、防治土壤污染、工地沙化、盐渍化、沼泽化、地面沉降和防治植被硫化、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素”的规定，《水法》有关“有关各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质，各级人民政府应当加强对水污染防治监督管理”的规定，但是这些过于原则，未能明显地体现出对非点源污染的控制措施。农业非点源污染又主要来自农业生产中使用的化肥和农药残留物。在目前我国的不少省份，农业非点源污染是一个主要水污染源。虽然开始推广节水灌溉设施，但是就广大农村而言，大水漫灌仍然是最主要的灌溉方式，与此同时，巨大的粮食需求和地面积水的急剧减少，又使得化肥农药的大面积使用，成了提高土地产的重要途径。虽然有关的法律法规明确规定了农药的使用必须符合农药安全使用的原则和标准，但是由于缺乏相配套的管理监督措施，这些规定也得不到有效的执行。

(二)水污染监督控制制度的完善

　　随着城市化进程的加快，我国水污染呈现急剧上升趋势，必须从多方面采取措施，完善水污染监督控制制度，减少水污染和水资源破坏。笔者认为，这些措施至少应当包括以下几个方面：

1.实行污水处理监督责任制

　　现在的关键是要贯彻落实《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》关于污水集中处理的有关规定，根据城市供水量及排污量的大小，兴建污水处理厂，新城镇必须优先规划建设污水设施，实现城市污水集中收治；环境保护行政主管部门加强环境监测，及时了解城市周边河湖的水质状况及变化情况，为污水治理提供科学依据；将当地的污水集中处理设施建设情况、污水处理率和水质状况作为对地方行政领导的考核重要内容，强化其领导责任，层层抓好落实工作，以彻底消除环境与资源保护中的地方保护主义；实行全国统一的环境资源保护督导组和巡视员监督制度，加大环境资源保护监督，并对污染破坏严重的违法犯罪行为和政府的不当保护行为开展调查，严肃处理，以保障法律法规的准确及时施行；在地方召开人代会期间，《政府工作报告》应当包括水污染的治理内容以供人大代表争议；在人大闭会期间，当地环境行政主管部门和水行政主管部应当定期地向同级人民大会常务委员会汇报有关水污状况和污染治理情况，以供人大监督。

2.完善排污收费制度

　　为了更好地体现“污染者付费”的原则，使外部成本内部化，应当加强排污收费工作。首先要强化现有收费制度，对企业除按照资源水价、生产水价和环境水价收取水资源使用费外，对其排放的废水、废气、废渣应当按照规定的范围、排污的数量征收排污费，并促使其积极采取有效措施，实现水资源的综合利用；二是扩大排污费征收的范围，不仅对排污企业征收排污费，对其他排污主体包括企事业单位、个体工商户、城镇居民家庭也应当征收排污费，真正落实“污染者付费”的原则；三是提高现有排污费的标准，以切实体现排污费的惩罚性和补偿性，彰显国家用经济手段惩罚污染和破坏水资源的行为，使外部不经济性真正的、彻底的内在化，促使排污者自觉减少污染物排放，保护水资源。

3.建立地下水保护制度

　　目前，我国地下水保护制度还存在诸多空白，应当从以下几方面进行完善。

　　一是尽快建立地下水保护制度。这一方面必须规范开采地下水的行为，对地下水的开采实行严格许可、定量开采制度，杜绝未经许可私自采水、超量采水以及破坏性采水等严重危害地下水资源的行为发生；另一方面必须严厉制止使用低效用、高污染的化肥和农药以及不适当开垦、滥伐林木等污染和破坏地下水资源的行为。

　　二是强化对地下水资源的污染、破坏行为的法律责任。一方面对滥采、超采地下水的行为，不仅规定要承担治理责任，还应当规定更为严厉的行政责任，对情节特别严重的行为，还应追究刑事责任，如增设非法取水罪、确立水资源犯罪无过错责任和举证责任倒置原则等；另一方面对污染和破坏地下水资源的行为，给他人造成的损失应当承担赔偿责任。

　　三是完善有关地下水回灌的法律制度。建立地下水集中回灌制度，通过向地下水开采者征收回灌费，给采水者完成规定的采水量后，由水行政主管部门组织水资源集中回灌。这样才能避免开采者不回灌或用污水回灌等现象发生。

4.加快非点源污染控制立法

　　我国非点源污染重要是来自农村使用化肥，农药、除草剂、生长素、洗涤剂等导致的污染。我国非点源控制理发比较落后，必须从以下几方面进行完善：一是加快制定剧毒、高残留物农业生产资料生产工艺和设备的淘汰制度，从源头上控制非点源污染物质投放市场；二是禁止生产、销售、运输、使用已被淘汰的剧毒、高残留物农业生产资料；三是对开发生产高效低毒低残留物的农业生产资料产品实行鼓励政策；四是禁止淹没或灌溉方式，违者处以重罚，以减少污染的面积；五是规定奖励和奖励节水灌溉农机具的研制、生产和使用。

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页