七、完善公益诉讼制度，保障各项水权的实现

(一)建立公益诉讼制度对保障水权的必要性

1、公益诉讼概述

　　公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’指对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。”①(①周楠、吴文翰、谢判宇：《罗马法》群众出版社,1983年版,第350页) 周楠先生在《罗马法原理》一书中对私益诉讼和公益诉讼进行了论述，指出了两者的差异：“前者乃保护个人权益的诉讼，仅特定人才可以提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”② (②周楠：《罗马法原理》,商务印书馆,1996年版,第88页)可见，公益诉讼制度自古法律有之，历经变迁，延续至今，其应用范围更为广泛、制度本身更为完善。在当代，英美法上的公益诉讼包括三类：其一，相关人诉讼；其二，市民提起的职务履行令请求诉讼；其三，纳税人提起的禁止令请求诉讼。日本法则有所谓民众诉讼，是指为纠正国家或公共团体的违法行为诉讼，属行政案件的一种。③ (③梁慧星：《为中国民法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第278～279页)我国学者认为,公益诉讼是任何组织和个人均可以依据法律规定,对违反法律、侵犯国家利益及社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由于法院追究违法者相关法律责任的活动。④(④韩志红、院大强：《新型诉讼—经济利益诉讼的理论与实践》，法律出版社，1999年版,第27页)

2、公益诉讼制度对保障水权的意义

　　从广义上说，公益诉讼的原告可以是任何组织和个人，在现代社会，组织既包括公法人，也包括私法人及其他非法人组织。因此，公益诉讼可分为由公法人提起的公益诉讼和由私法人、其他非法人组织和个人提起的公益诉讼。当前，我国法治建设进程中的一个重要障碍就是行政权力过大，行政权力侵犯公民权利的事件屡见不鲜。有学者就提出，开放纳税人诉讼，以私权制衡公权，将行政权行使纳入司法审查的范畴。⑤(⑤梁慧星：《为中国民法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第275～280页)笔者认为，开放纳税人诉讼是必要的，对公权（主要指行政权）的制衡是我国法治建设中的不可或缺的重要一环；但是，就水资源环境问题而言，仅开放纳税人诉讼是不够。我们知道，水资源是关系到每个人切身利益的公共产品，现实生活中污染和破坏水资源等行为固然与政府行为有着密切联系，但更直接的是排污等行为造成的。因此，应当允许任何组织和个人对政府、企业及其他主体的污染和破坏水资源等侵害水权的行为（包括作为和不作为）提起诉讼，由人民法院依法追究其相关法律责任。也就是说，对污染和破坏水资源等侵害水权的行为提起的诉讼应属公益诉讼的范畴，而我国现行诉讼法中还没有关于公益诉讼的有关规定。这就不利于保护公共利益，不利于遏制污染和破坏水资源的行为。为此，有必要尽快建立、健全我国公益诉讼制度，确保国家、单位和个人的各项水权的充分实现。

(二)水权公益诉讼的制度设计

　　关于公益诉讼的问题，近年来学界讨论的比较激烈。有的学者主张专门制定一部公益诉讼法用以解决公益诉讼纠纷。笔者认为，没有必要制定公益诉讼法，公益诉讼的范围没有超出现行三大诉的讼范围，只要对现行诉讼法理论和法律法规进行相应的完善即可达到目的，同时又减少了立法和执法的成本。因此，应从以下几方面对现行诉讼法进行完善：

1、扩大诉讼主体范围

　　其一，扩大民事诉讼主体（原告）范围，改变原告的主体资格必须“与本案有直接利害关系”的规定。任何人只要为了公共利益的需要都可以提起诉讼，即公益诉讼。之所以要建立这种诉讼制度，主要因为环境民事侵权同普通民事侵权存在着重大的区别，即普通民事侵权纠纷行为侵害的是特定受害人的利益，而环境侵权行为侵犯的是不特定多数人所享受的环境利益和民事权益。如果严格按照诉讼主体必须与案件存在直接的利害关系的规定，那么多数环境侵权损害将无法得到救济，这就会纵容环境侵权行为，违反了社会公平和正义。其二，扩大行政诉讼主体（原告）范围，改变只有具体行政行为相对人才能提起行政诉讼的规定。只要行政行为侵犯了不特定的多数人的合法权益，任何公众都有权提起行政诉讼。其三，扩大刑事自诉案件的受案范围和刑事原告主体，改变现行刑事诉讼法只有直接受害人才能对犯罪嫌疑人提起刑事自诉的规定。只要水事行为人的侵犯公共利益达到了犯罪的程度，任何公众都有依法向人民法院提起刑事自诉的权利。

2、举证责任倒置

　　所谓举证责任倒置，即原告只需要提出受到损害的事实证据，而无需承担更多的举证责任，被告对原告提出的侵权事实否认的，由被告举证。其理由在于，环境污染具有相当的隐蔽性、持续性和长期性，且专业化程度很高，如果由原告承担举证责任，由于原告的科学文化知识水平有限，很难收集到相关的证据。若由被告承担举证责任，不仅解决了这一问题，而且有利于加重被告的责任，促使其在生产经营活动中自觉保护环境。

3、实行因果关系推定

　　所谓因果关系推定，即并不要求受害者提出损害行为与结果之间有因果关系的直接证据，而仅需作表面性举证，如果被告不能举出相反证据予以推翻，就认为行为与结果之间存在因果关系，从而承担相应的责任。

4、规定较长的诉讼时效

　　依照《环境保护法》规定：“因环境污染损害赔偿提起的诉讼时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算”，这一规定当然适用于因水污染而侵犯水权的行为。上述规定无疑是受害者保护自己水事权益的有效保障。

　　在此值得一提的是，国外环境民事诉讼的如下做法值得我们借鉴⑥(⑥陈泉生：《可持续发展与法律变革》，法律出版社，2000年版,第327～328页)：一是被诉对象的扩大。即依照传统法律规定不可诉的事项纳入受诉范围，以更好的保护环境。如美国《清洁空气法》第304条规定：任何人均可以自己的名义对任何依照本法提起诉讼。言下之意，任何人都可以依照《清洁空气法》提其关于环境侵权诉讼，对国家也不例外，这就把不能作为被诉对象的国家等列入被诉对象范畴。日本也有公民可以对日本行政厅提其因公害控制不力而产生的公害损害提起诉讼的规定。二是诉讼费用支付方式的改进。按照传统诉讼法规定，诉讼费用由原告方预付，但由于环境诉讼的费用高昂，收集证、举证等活动耗费巨大，即便普通经济状况的人也难以承受，何况受害者本已遭受损失，经济能力绝大多数非常微薄，如仍然要求其预付巨额诉讼费用，必将导致绝大多数受害者无力起诉，这与宪法保障人权的初衷格格不入。于是许多国家采取了对原告有利的做法，如美国规定法院可将原告的律师费用和专家作证等费用判给败诉的一方承担；日本则对原告收入低、胜诉可能性大且诉讼费用大、诉讼时间长的案件予以减免原告的预付额。考察世界各国的通行做法并结合我国的国情，笔者认为，我国诉讼法应规定由直接利益关系人之外的组织和个人提起诉讼的公益诉讼，可以免收诉讼费用。

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