环境政策软弱现状：名目不少、力度太小、没有配套

    主持人：那么，我国当前的环境经济政策是怎样一种状况呢？     

    邓聿文：我国的环境经济政策虽然种类较多，但真正在全国范围内实施并发挥作用的并不多见。其中，排污收费制度相对而言是比较典型和成熟的制度。多年来，经过不断调整和完善，排污收费制度对遏制环境污染起到了一定作用。但由于环保部门行政权力有限，法律规定的处罚额度太低，排污收费制度在调控企业经济活动方面仍显得软弱无力，“违法成本低、守法成本高”的怪圈长期难以打破。不仅如此，目前在我国，排污收费在本质上只是环保部门进行环境管理的一种辅助手段，仅仅属于局部、微观的调控，还远未达到对市场运行机制进行整体宏观调控的作用。

    另外，有些环境经济政策虽然有政策性规定，但是由于没有配套的措施，也没有起到应有的作用。例如，中国人民银行早在1995年就制订政策，要求各级金融机构对“不符合环保规定的项目不贷款”，可由于没有配套的措施，这项很好的环境经济政策并没有得以实施。再如，虽然我国已建立了差别税收政策，但种类较少、应用领域较窄。

    王丰年：最近10年来是我国环境保护较为重视的时期，一些环境经济政策也逐步推出。根据专家的统计，我国的环境经济政策在如下几个方面已经在发挥作用：一是开始用发行国债的方式为环境保护筹措资金。二是利用外资成为污染治理的重要资金渠道。三是环境保护企业在股票市场上市融资，特别是“BOT”的融资运作方式提供了解决环境保护资金问题的可行之路。四是污染治理设施建设和运行的市场化运作。五是建立了多种形式的环境保护基金。六是与环境有关的税收优惠政策得到了改进。七是银行对环保项目和企业给予信贷优惠。八是公共财政单设“环境保护”类。九是发行环境保护彩票。十是试点排污权交易。

    但是，与发达国家相比，我国的环境经济政策毕竟刚刚开始，还非常不完善。从目前的环境治理情况看，用经济杠杆调节环境保护的相关利益分配，建立包括税收、信贷、保险在内的完整的环境经济政策体系势所必然。     

    开征环境税应考虑哪些因素，怎样来设计我国的环境税

    主持人：你们提到了开征环境税的问题。从目前的情况看，我们应该怎样来设计我国的环境税呢？     

    邓聿文：所谓环境税，是以保护环境为主要目的而征收的税收的总称，不是有一个单一的环境税种。环境税在发达国家应用十分普遍，主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等5种。一般来说，环境税是依据“谁污染，谁缴税”的原则设置的，把环境税收取得的收入专项用于环境保护，使税收在环保工作中发挥了巨大的作用。

    除环境税外，差别税收也是税收政策的组成部分。具体来说，就是根据纳税对象的行为、产品、生产方式、环境保护活动等来决定其纳税水平。

    目前，我国税种虽然很多，但还没有独立的环境税，致使环境保护的税收政策力度不够，主要表现在这样几个方面。

    首先，缺少以保护环境为目的的专门税种。除了资源税外，专门针对环境问题的征税根本不存在。这样就限制了税收对环境污染的调控力度，也难以形成专门的用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收在环境保护方面的作用。

    其次，现有税种中有关环保的规定不健全。如资源税仅对矿产品和盐类资源课税，征收范围过窄，基本上只属于矿藏资源占用税；消费税也没有对“白色污染”制品等有害消费品纳入征管范围。

    第三，考虑环境保护因素的税收优惠措施单一，缺乏针对性、灵活性，影响税收优惠政策实施效果。如国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式均可应用于环保税收政策中，以增加税收政策的灵活性和有效性，而我国几乎没有这方面的内容。

    王丰年：关于环境税收体制的设计，目前学界提出了三套方案，即独立型环境税、融入型环境税以及环境税费三种环境税征收方案。

    所谓独立环境税，是在现有的税收体系外再新增一种环境税，包括一般环境税、直接污染税和污染产品税。其中，一般环境税是基于收入的环境税，目的是筹集环境保护资金。直接污染税则以“污染者付费”为征收原则，计税依据是污染物排放量。以“使用者付费”为原则的污染产品税征收对象是煤炭、燃油等潜在污染产品，可细化为燃料环境税、特种产品污染税等。

    与独立环境税方案相比，融入环境税方案并不设立环境税税种，但通过对消费税、资源税、水资源环境税、城市维护建设税、耕地占用税以及车船使用税等部分现有税种的改革和完善，加上环境收费制度的配合，起到环境税的作用。该方案建议，在消费税中新增资源消耗大的、污染严重的产品税目。

    环境税费方案则是通过环境税和环境收费的共同作用来影响污染者的生产和消费行为。建议是维持现行环境收费制度，将污水处理收费、二氧化硫排污收费等目前环境收费中几个大的收费项目转为环境税，并重点考虑制定碳税、生态税。

    鉴于环境税涉及到复杂的利益关系，而且专业性和技术性也很强，我的看法是，应当采取先易后难、先旧后新、先融后立的策略，首先消除不利于环保的补贴和税收优惠，其次综合考虑环境税费结合，再次实施融入型环境税方案对现有税制进行绿色化，最后引进独立型环境税。     

    如何完善排污收费政策，建立排污权交易市场

    主持人：税收政策是导向性非常明确，对企业效益有直接影响的政策手段。相关税目的开征，需要一个过程。那么，对于现行的排污收费政策你们怎么看？另外，它和排污权交易是什么关系，如何建立排污权交易市场？     

    邓聿文：排污收费是指向排污者根据污染物的排放量征收一定的费用或税收，以促使排污者采取措施控制污染。排污权交易则是采取根据污染控制目标发放排污许可证并允许许可证在各污染源之间交易的办法。两者既有区别又有联系。

    排污收费政策早在 1978 年就在我国提出并开始实践，迄今为止已经成为应用最广泛的环境经济政策。排污收费实施近30年来，排污收费资金的使用对中国的环境保护有显著的作用。这种作用主要体现在增加了污染的治理能力，同时加强了环保系统的建设。但是，在运行过程中也存在着一些问题，比如收费对象、收费标准、资金使用等，需要尽快进行改革。目前，我国的排污收费标准太低，对污染者的刺激作用很小，污染者宁可缴纳排污费也不去治理污染，这对环境保护很不利。同时收费不全面，收费对象主要集中于大中型企业和事业单位。另外，由于国家没有统一的管理模式，各地按照自己的利益确定管理模式，造成了排污收费管理上的混乱，资金被挤占、挪用的现象非常严重。应当结合税制改革的进程，实现排污收费收支两条线，设立专门账户，实行专款专用；同时扩大征收范围，提高收费标准。

    王丰年：相对于行政性的排污收费，排污权交易是把排污权作为一种商品进行自由买卖的交易方式。具体来说，建立合法的污染物排放权利，以排污许可证的形式出现，并允许这种权利自由买卖；在污染源存在治理成本差异的情况下，治理成本较低的企业可以采取措施以减少污染物的排放，剩余的排污权可以出售给那些环境治理成本较高的企业，市场交易使排污权从治理成本低的企业流向治理成本高的污染者。并通过重复多次的市场交易，使排污权的价格得以确立。就此来看，排污权的可交易性使排污权优越于排污收费制度。因此，排污权交易制度的作用机制更为复杂一些，它的具体路径是，首先由政府部门确定一定区域的环境质量目标，据此评估该区域的环境容量以及污染物的最大允许排放量；其次, 通过发放许可证的办法将这一排放量在不同污染源之间分配；最后才是通过建立排污权交易市场使这种由许可证代表的排污权能合理地买卖。

    不过，由于有关排污权交易的政策和法律滞后，排污总量的确定成为难题，排污权初始分配也存在障碍，排污权交易市场不规范，以及地方保护主义严重等原因，我国在这方面尚处于起步阶段。从 1991 年开始，包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等 6 个城市尝试了排污权交易的试点工作，但未取得明显成效。所进行为数不多的几宗排污权交易都是在政府部门的安排下进行的，与真正的排污权交易相去甚远。排污权交易试点的十几年来，我们还没有较成熟的经验总结和进行后续推广工作，更没有在我国发展为一项制度。所以，如何在环境管理工作中充分运用排污权交易这一政策，建立排污权交易市场，还是一项十分艰巨的任务。

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