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可持续发展的环境政策

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可持续发展的环境政策

http://www.eedu.org.cn 作者：李剑文章来源：中国环境报点击数：更新时间：2004-5-24

　　我国正处于一个变革相对剧烈的转型时期。这是我们实施可持续发展必须面临的大背景。中国面临着从传统农业国向工业国的转变，从计划经济体制向市场经济体制的转变，经济增长方式从粗放型向集约型的转变。在世纪之交以至更长的历史时期内，经济体制改革推动经济腾飞的态势不会改变。为了改善我国的环境质量，要对解决环境问题担负着重要角色的政府行为、企业行为，尤其是经济体制改革后的环境经济政策进行反思，评价其正面效应和负面影响。若不把握经济转型时期的社会环境，纠正经济增长和经济体制改革选择上的偏差，我们在谋求环境和经济可持续发展上的种种措施恐怕难以奏效。

经济体制改革对环境保护的影响

　　一是有利于充分利用经济手段和市场机制解决环境问题。在计划经济条件下，政府一般通过直接管制来实施环境保护政策。直接管制政策只是通过控制污染减少了外部负效应（企业为达到排放而治理污染的成本实现了内部化）而没有使之完全消除，由于仍有部分社会成本在企业进行利润核算时不会被纳入考虑，污染产品的过度供给仍然存在，并将对全社会的资源配置效率造成损失。另外，管制政策在具体实施时大都对各污染源规定统一的排污标准，由于不同排污企业治理污染的技术水平不同，直接管制政策无法在达到环境目标的同时实现污染控制成本的节省。实践经验表明，应更多地利用经济手段来达到保护环境的目的，排污权交易、排污收费、环境税都是有效的环境经济手段。但它们必须在市场经济机制下才能发挥作用。

　　二是有利于依法维护国家环境权益和环境资源。市场经济是法治经济，经济体制改革也是按这条主线展开的。过去，有些行业和地区为了多创汇，盲目发展一些换汇率高但消耗自然资源量大的经济作物及其加工品，加速土地退化和衰退。以前经济贸易中缺乏有关环保标准和法规，使经济活动难以实施环保执法监督。现在有了规定明确的涉外法律，这些问题就能用法律手段予以解决。如《对外贸易法》就规定，为维护社会公益利益，为保护人民的生命和健康，为有效保护可能用竭的国内资源，国家可以限制、禁止进口或者出口，也可以限制和禁止这类国际服务贸易。

　　三是有利于转变政府职能，明确政府的环境保护责任。环境问题由于其公共物品和外部型的固有属性，市场机制对其调节作用有限，必须有政府的参与。要发挥政府的作用，必须进行政府职能的战略性转变，使政府从一般的竞争性领域退出来，将精力集中于基础设施、社会保障、环境保护等领域。目前，经济发展和环境保护的相互融合已成为各国政府优先考虑的事项，成为政府的重要职能。《我国环境与发展十大对策》也已经明确提出，发达国家“经济靠市场，环保靠政府的有益经验值得借鉴。政府职能转变，环境保护就容易纳入国民经济和社会发展的综合平衡。

　　同时，经济体制改革对环境保护也有不利影响。

　　一是环境保护的公益性与经济体制改革效益最大化目标矛盾尖锐。市场经济是效率经济，受利益驱动支配，因此，直接经济效益低微的环境保护项目在市场竞争中会处于不利地位。如环保贷款是 1990 年后出现的一种政策性低息专项贷款，然而，一些企业为治理污染，在向银行申请贷款时，即使是按一般利率也难以贷到款；相反，一些污染严重的企业，由于其较高的经济效益，更容易获得信贷支持，有时还能获得延长贷款期限、贴息等优惠。

　　二是环保投资供需失衡的矛盾进一步加剧。由于严格区分政策性金融和商业性金融的业务范围，专业性银行无利可图，趋利性增强，政策性银行难以全面承担环保政策性职能，环保产业在获取资金来源方面将有更大的难度。如果再考虑到今后经济高速增长对环境造成的不良影响，我国控制环境污染的投资费用和边际成本将进一步上扬，供需失衡的问题会进一步激化。

发挥市场经济体制的优势，应对经济转型给环境保护带来的压力

　　第一、加快排污收费制度的改革。排污收费政策早在 1978 年就在我国提出并开始实践，迄今为止已经成为应用最广泛的环境经济政策。排污收费实施的 20 多年来，排污收费资金的使用对中国的环境保护有显著的作用。这种作用主要体现在增加了污染的治理能力，同时加强了环保系统的建设。但是，在运行过程中也存在着一些问题，比如收费对象、收费标准、资金使用等，这是发展中的问题，需要尽快进行改革。目前，我国的排污收费标准太低，对污染者的刺激作用很小，污染者宁可缴纳排污费也不去治理污染，这对环境保护很不利。同时收费不全面，收费对象主要集中于大中型企业和事业单位，对第三产业和乡镇企业的收费在部分地区开始实施，而对居民生活污染排放基本没有收费。由于国家没有统一的管理模式，各地按照自己的利益确定管理模式，造成了排污收费管理上的混乱，资金被挤占、挪用的现象非常严重。当前，应当结合税制改革的进程，实现排污收费收支两条线，设立专门账户，实行专款专用。同时扩大征收范围，提高收费标准。

　　第二、积极探索和总结排污权交易在我国的实践经验，并尽力推广。排污权交易是优越的环境经济政策，进行排污权交易在国际上有大量的成功经验。我国也已经在个别城市进行了这方面的研究，但尚处于起步阶段。从 1991 年开始，包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等 6 个城市尝试了排污权交易的试点工作，但未取得明显成效。所进行的为数不多的几宗排污权交易都是在政府部门的安排下进行的，与真正的排污权交易相去甚远。排污权交易试点的 10 多年来，我们还没有较成熟的经验总结和进行后续推广工作，更没有在我国发展为一项制度。如何在环境管理工作中充分运用排污权交易这一政策，还是一项十分艰巨的任务。国外实施排污权交易的经验表明，要建立规范化的排污权交易市场，必须有法律的保障。但是，我国目前还没有对实

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