编者按：为充分借鉴国外先进经验，有效进行我国环境行政管理体制改革，国家环保总局环境与经济政策研究中心在德国GTZ的支持下专门召开了德国环境行政管理体制国际研讨会。德国能够实现环境管理的良治（GoodGovernance），是构建在其环境行政管理体制的合理设置基础上的。被邀请的德国专家详细介绍了德国环境行政管理体制的经验，并对我国的环境行政管理体制改革提出了具体建议，其成功经验对我国目前进行的环境管理体制改革具有重要借鉴意义。

　　一、德国环境行政管理体制介绍

　　德国环境行政管理体制的构成主要包括：环境管理的权责体系、环境保护机构设置、环境管理的运行机制。根据法律规定的不同权责体系在联邦、州和地方3个不同层次设定了相应的组织机构，同时有相应的运行机制予以保障。

　　1、权责体系

　　德国的宪法、法律及其他规章对环境保护权责有明确规定，其环境行政管理权责体系分3级：联邦、州、地方（市、县、镇）。

　　联邦政府环境管理的主要职能是一般环境政策的制订、核安全政策的制订与实施及跨界纠纷的处理。联邦政府环境立法范围包括废物管理、大气质量控制、噪声、核能及其他自然保护、景观管理和水资源管理等框架立法。具体环境政策包括：水与废物管理；土壤保护与受到污染的场地管理；环境与健康；污染控制；工厂安全；环境与交通；化学品安全；自然与生态保护；核设施安全、辐射防护、核材料的供给与处置；环保领域的国际合作。

　　州政府环境管理的职能主要是环境政策的实施，同时也包括部分环境政策的制订。州政府环境管理的职能主要包括：州环境法规、政策、规划的制订；欧盟、国家污染控制、自然保护法规政策的具体实施；对各区环境行为的监督等。从立法方面讲，州的职能是在联邦的一些框架立法，如水资源管理、自然保护、景观管理及区域发展的基础上进行详细和完善立法。联邦在环境政策制订及立法方面有领导或统帅作用。州在环境执法方面负主要责任。在与联邦或州的规章没有冲突的情况下，地方对解决当地环境问题有自治权。除自治以外，地方也接受州政府直接委派的一些任务。

　　联邦、州与地方的环境管理职责还具体体现在以下几个方面：

　　首先，在立法权责方面。联邦法是环境法的主体，特别是在大气污染控制、噪声消除、废物管理、化学品、遗传工程、核安全等方面。宪法规定了联邦专有立法权、联邦与州共有立法权、联邦框架立法。州可以在水管理、自然保护和景观保护方面进行立法，但即使在这些领域，联邦框架法也只是给州决策留下很小的空间。同时，法律规定，在如下领域，联邦法律优先于州法：和平利用核能的生产和利用，核辐射防护等；废物处置、大气污染控制及噪声控制；遗传信息的分析等；

　　其次，在法律和政策的实施权责方面。根据宪法（第30条和83条），州对环境法实施负主要责任。联邦只是在重要的环境监测、评估、全面环境意识提高、遗传工程、化学品、废物越境转移、濒危物种贸易等管理方面负一定责任。地方主要参与辖区内主要项目的环境影响评价，水管理监督、废物管理、噪声管理等事务。另外，地方也负责研究、对污染场所恢复的资金支持以及再耕作和监测事务；

　　第三，在环境规划的权责方面。德国没有总体的环境规划，只有技术性的、具体环境介质的规划。例如，联邦负责核设施的选址；州负责大气污染控制的排放申报工作，调查领域的确定、烟雾区的确定、清洁大气计划、保护区的建立等；地方负责噪声消除计划、大气污染控制项目等；

　　第四，在环保投资权责方面。德国宪法规定，任务、责任和资金相关联。原则上，联邦和州支出实施资金分离。例如，在核能方面，联邦只负责核设施的运营成本。

　　总之，对联邦与地方权限职责划分的基本依据是环境因子的外部性程度。外部性是指实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者产生的超越活动主体范围的利害影响。影响越大，外部性程度越强。具体而言，环境因子外部性越大，环境行政管理机构级别越高，反之亦然。例如，外部性程度较大的大气质量由较高行政级别的联邦环境管理机构负责，而外部性程度较小的噪声则由地方环境行政管理机构具体负责。

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