二、德国环境行政管理体制对我国的启示

　　我国在学习德国先进的环境管理经验方面，例如废物管理和循环经济方面，产生了一定积极效果。这说明尽管政治体制不同、经济体制各异，但德国的环境管理经验在中国具有一定的适应性。环境管理核心之所在的德国环境行政管理体制对我国也有重要价值和启示。

　　科学划分中央与地方的权限职责如上所述，德国宪法明确、清晰地规定了联邦、州及地方的环境职责和权限。联邦是环境政策的主要制订者，州是环境政策的主要实施者。对联邦与地方权限职责划分的基本依据是环境因子的外部性程度。

　　而在我国，法律没有对中央政府和地方政府各自的环境管理职责范围做出明确规定。地方政府拥有的权限经常和中央政府几乎完全同构，导致职能“越位”、“同位”、“缺位”、“错位”等问题突出。一方面严重削弱了中央宏观调控能力，另一方面也遏制了地方作用和积极性的发挥。因此，进行环境行政管理中央与地方关系的改革首先要科学划分中央政府与地方政府的职责，进一步划分中央政府与地方各级政府的权限，找出职责的合理边界和权限的合理比例。同时要注意，这些职责和权限要制度化，应以法律的形式予以体现。

　　各级环境行政主管部门的职能划分要切实适应我国具体国情，充分认识到中央政府能力的“有限性”而非“全能性”。为提高管理效率和避免管理“越位”，中央一级的环境管理主管部门应按照其职责范围调整管理权限，并适当发挥地方政府的主动性和能动性。例如，水体污染控制、污水处理和废物处置可以完全交由地方来做，而中央负责跨界污染问题。更进一步来说，淮河和滇池的治理应该主要是地方政府的职责，中央在此问题上应切实转变职能。这样，中央一级政府就可以放下很大的“包袱”。另一方面，为减少或消除个别地方政府的“寻租”机会和地方保护主义的影响，避免管理“缺位”，应将一定的环境许可权限提高一级。例如，减少区县或市的环境机构许可权限，或对其进行机构改革，实施垂直管理。结论是，要扩大省一级环境行政主管部门的权责范围。

　　同时，各级环境行政管理机构应当有不同的职责，要各行其是。应依照环境外部性的程度不同，管理模式不同，逐步过渡。中央应该对核安全、与市场准入的贸易有关的环境标准、国际环境外交等进行直管。中央可以对SO2高架源排放、酸雨控制、沙尘暴、流域污染、ODS和POPs等国际环境问题物质的控制等委托地方进行环境执法和环境管理。但中央可以通过设立调查局、区域环境办公室等监管各省的环境执法。中央应该只管到省一级，而不越级下管。就地方环境问题而言，如当地的大气环境质量、水环境质量、固体废弃物处置等应完全交由地方负责。中央对此不具体管理，仅负责制订全国性的技术指导原则、标准，进行技术援助，例如统一制订垃圾处理标准和水处理标准。

　　完善监督机制，加强中央对地方的监管德国已经建立了完善的环境管理监督机制，中央对州的监督主要依靠法律和司法监督。州是环境管理的主要监督机构，州对地方的监督采用多种监督方式和手段，包括法律监督、财政监督、司法监督等。此外，为避免地方保护主义，州有直接监督企业环境违法的权责。而在我国，目前由于法律没有对中央与地方的环境管理权益关系做出明确的规范，这使得监督缺乏法律依据并且监督标准不清；监督体系尚不完善；缺乏制度化监督程序。这些状况使得中央对地方缺乏有效监督，地方环境执法不力，环境政策实施机制“软化”的状况时有发生。因此，在调整中央和地方关系时，不能总是在放权收权上做文章，还要在完善监督机制上下工夫。

　　附录：德国专家对中国环境管理体制改革的建议

　　至少将国家环保总局的人数增加10倍（可以参照国际经验，例如：德国联邦环境、自然保护与核安全部有830人，美国环保局18000人左右）；提高国家环保总局地位（例如变为环境部），使其有与其他部委平等的权力，以至于可以更好地实施综合监督管理的职能；通过创新、加强各方对话，克服环境与经济的对立；向相关行为方提供有关的环境信息和环境政策；给予居民和企业法律权力；与其另起炉灶，不如强化传统方法解决问题；国家环保总局应借鉴美国或加拿大的经验，克服分散体制的弱点，设立分支机构对下级进行监督；垂直管理体制应着重在国际和国家层面上，监督国家法律实施；省和市应有权采取更严格的法规，在欧盟，中央政府应该对各省／市更严格标准；如果国家环保总局不负监察责任，省级机构应实施管制，较高的管理机构在各方利益冲突中做最后决策。

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