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规划环评应重视公众参与

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规划环评应重视公众参与

http://www.eedu.org.cn 作者：杨源文章来源：中国环境报点击数：更新时间：2008-4-11

　　编者按规划环境影响评价是从规划初期保障环境安全、避免环境纠纷的重要举措，《规划环境影响评价条例》公开征求意见受到社会各界的广泛关注。本版特开辟专栏，从今天开始陆续刊发各界人士对《规划环境影响评价条例》制定的建言，以飨读者。
　　随着环境意识的逐步提升，我国公众越来越关注自身的生存环境，由此引发的环境纠纷也日益增多。在规划的制定阶段就充分听取公众意见，合理制定规划，可以减少甚至避免项目选址等原因引发的冲突。《规划环境影响评价条例》的出台将弥补《环境影响评价法》对规划环评规定的不足，表明我国开始向战略环评立法迈进。但是笔者认为，综观《规划环境影响评价条例》(征求意见稿)(以下简称《条例》征求意见稿)，公众参与的内容仍然规定得过于简单，无法为公众参与规划环评提供保障。
　　■公众参与环评的规划范围应如何界定？
　　笔者认为，公众参与程序应该是规划环评的核心程序，公众参与环评的规划范围应该进一步明确。
　　《条例》征求意见稿第九条规定，规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案上报审批前征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。这一规定照搬了《环境影响评价法》的原文，同时也是《环境影响评价公众参与暂行办法》中的规定。
　　这一规定存在的问题是，什么是可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划？标准不确定，实践操作中容易引起纠纷。因此，应当明确具体标准，使之具有确定性。笔者认为，可以考虑进一步拓宽公众参与环评的规划范围，甚至规定所有规划都应该向公众公布周知，允许公众发表意见。
　　■如何从具体程序上保障公众参与落到实处？
　　公众参与规划环评需要程序保障，没有具体程序的保障，公众参与就容易流于形式。
　　《条例》征求意见稿对公众参与只有在第九条中有原则性规定，缺乏具体程序规定，而《环境影响评价公众参与暂行办法》主要是对建设项目环评的公众参与做出具体程序规定，在第四章中仅对规划环评做了几条原则规定，没有具体程序，在最后一款中规定规划环评可以参照这一办法。
　　笔者认为，规划与建设项目主体不同，性质不同，是不能完全参照的。而且，规定可以参照，这样的程序不具有强制性，无法保障公众参与的真正落实。
　　笔者认为，规划环评的公众参与同样需要具体程序的保障，从规划的公开到公众具体参与的程序，每一步都要具体明确规定。《规划环境影响评价条例》可以参照《环境影响评价公众参与暂行办法》补充制定规划环评的公众参与办法，但要弥补《环境影响评价公众参与暂行办法》救济途径与法律责任缺失的不足，保证程序的真正执行。
　　同时，要完善公众参与规划环评的救济途径。《条例》征求意见稿第十条规定，规划编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳与不采纳情况的说明。这条规定是为了防止公众参与流于形式，但仅此一项规定是不够的，如果审查单位最终支持了不采纳的决定，首先应向公众告知，如果公众有不同意见，还应规定公众有救济的途径，如申请行政审查、行政复议，甚至提起行政公益诉讼等。
　　■违规者是否进行处分就够了？
　　《条例》征求意见稿第五章规定了法律责任，但是对规划的编制机关、审查机关的种种失职、渎职、违法行为只规定了“由任免机关或者监察机关，依法给予处分”。笔者认为，首先，这种规定缺乏可操作性，不分情节，没有明确具体处分形式，这都会造成责任追究的随意性，最终纵容违法者。其次，只规定了处分这种行政内部责任，对于那些弄虚作假造成环评严重失实，以及违法审批造成对环境有重大影响的规划得以实施，甚至造成严重后果的违法者打击力度是不够的，对社会也是不公平的。
　　对于那些导致生态环境损害、公众环境权益损害以及人身、财产权益损害的规划，负有直接责任的部门和责任人是否应该承担外部赔偿责任？这也是目前我国环境行政责任普遍存在的问题，重视内部处分责任，忽视外部的对相对人的赔偿等形式的责任。完善这种外部责任，一方面可以改变行政人员的“官本位”思想，树立服务理念；另一方面，应对外部行政相对人利益损失给予补偿和救济。因此，从这个角度看，外部责任的意义要高于内部责任。当然，这需要相关的国家赔偿法律、法规的完善。此外，对造成上述严重后果的直接责任人还应该规定刑事责任。
　　(作者单位:中国政法大学)

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