□本期对话人物
　　王灿发 中国政法大学教授，博士生导师。中国政法大学环境资源法研究所所长，中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任。北京市人大代表，北京市人大城建环保委委员，北京市法大律师事务所律师。
　　曾被授予“2005绿色中国年度人物奖”，2007年被美国《时代》杂志评为“全球环境英雄”。
　　对话人 中国政法大学教授、博导 王灿发
　　采访人 本报记者 徐琦


　　点击一
　　焦点关注
　　对生态补偿本质的理解
　　关键思路　　
　　生态补偿体现生态服务价值
　　记者:您被称作“中国第一个向环境污染受害者提供法律援助的人”，多年来您一直致力于为环境污染受害者提供法律帮助，这样的经历对于您理解生态补偿有何启发？
　　王灿发:我们成立污染受害者法律帮助中心，主要是帮助那些环境污染受害者向法院提起诉讼，帮他们打官司，找证据，甚至还要垫付诉讼费。而建立生态补偿机制，也是为了帮助弱者，帮助那些为了生态环境牺牲了自己发展机会的人们。应该说，这两项工作有一定联系，虽然不一定是直接的关系，但同样是在帮助公众运用法律手段维护环境权益。
　　但是，我们不应该将生态补偿这个概念无限泛化。补偿和赔偿还是有本质区别的。比如在一个流域内，上游建工厂污染了下游的水质，就有可能出现两种情况:如果这个工厂的排污行为是违法的，那么下游的居民可以要求上游给予经济上的赔偿；而如果排污行为合法，那么下游只能与上游协商关掉工厂，并补偿其为了下游生态而做出的牺牲。从这个例子，我们可以看到，补偿通常遵循主动、自愿、激励性原则；而赔偿则相对被动。另外，补偿金额灵活性强，视相关利益方协商结果而定；而赔偿金额则相对刚性，属于强制性规定。生态补偿机制和环境污染赔偿机制都是整治流域生态环境的重要手段，两者不能偏颇。
　　点击二
　　焦点关注
　　《水污染防治法》在生态补偿立法上的贡献
　　关键思路　　
　　首次明确规定以财政转移支付手段进行生态补偿
　　记者:您曾参与修订我国的《水污染防治法》，它在建立生态补偿机制上有何突破？我国在环境补偿机制方面立法的整体情况怎样？
　　王灿发:从前，我国只有一部《森林法》涉及有关生态补偿的内容。这部法规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。”
　　而刚刚审议通过的《水污染防治法》(修订案)的一项重要进步就是明确规定了生态补偿机制。此前，环保部门做了很多相关研究和课题，但一直没有制定正式的法律条文。《水污染防治法》第七条首先对此做了规定:“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这为今后进一步建立生态补偿机制、制定实施办法提供了有力的法律依据，同时对将来整个环境立法都会产生很大影响。
　　其实，在国外也极少有专门为生态补偿制定一部法律的先例，而大多是将生态补偿的理念融于资源环境相关法律中。在中国也同样如此。近年来已经有越来越多的法律法规贯彻了实行生态补偿的观念。值得一提的是，去年原国家环保总局发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出将通过在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护四大区域、领域开展试点工作，建立重点领域生态补偿标准体系，探索多样化的生态补偿方法模式，推动相关生态补偿政策法规的制定和完善，为全面建立生态补偿机制奠定基础。
　　点击三
　　焦点关注
　　立法对生态补偿机制建立的作用
　　关键思路　　
　　在国家层面形成生态补偿的总体设计
　　记者:针对生态补偿的立法，将对推进生态补偿形成制度起到什么样的作用？
　　王灿发:由于环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励；破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力。这种环境及其经济利益关系的扭曲，不仅使中国的生态保护面临很大困难，而且也威胁着地区间和不同人群间的和谐发展。要解决这类问题，中国必须建立一种能调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，激励生态保护行为的政策，这就是生态补偿机制的政策涵义和目标。因此，在中国建立生态补偿机制既是有效保护生态环境的紧迫需要，也是构建和谐社会的重要措施，具有重要的战略地位。
　　生态补偿机制的法律地位一旦确定，那么提供生态服务的一方有得到补偿的权利，而得到生态服务的一方则必须履行付出补偿的义务。法律要为这种生态服务的标准、价格提供规范和约束，这样生态服务价值的评估、监督都将有章可循。
　　无论是政府财政转移，还是市场手段为主的生态补偿政策，都需要立法，原因有以下3点:一是对利益相关方的权利和义务进行约束；二是要保障这种生态补偿的可持续性和稳定性；三是要对生态服务的质量、生态服务的定价方式、补偿范围进行全面细致的规划，最终应形成整体的法律框架。可以预见，在我国资源价格体制还未建立的情况下，有关生态补偿的立法将是一项复杂的工程。
　　点击四
　　焦点关注
　　生态补偿立法的问题
　　关键思路　　
　　还需加强基础研究
　　记者:在您看来，我国在生态补偿立法方面还存在哪些问题？
　　王灿发:首先还是基础工作做得不够。这些年，我们谈生态补偿机制虽然比较多，但主要还是从它的必要性上来谈的，真正对生态补偿制度内容的研究得还远远不够。要制定一部法律，就一定要规范一些制度，应该对各地如何建立生态补偿制度具有指导和规范的作用。如果要具体地说生态补偿立法方面的问题，那么，主要存在以下3个比较大的缺憾:一是我国还未建立起完整的生态补偿的法规体系，缺乏生态补偿的综合性立法或专项立法，也缺乏相应的评估和补偿标准。二是未建立起一套完整的生态补偿制度，对补偿主体、受偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序、资金来源、违法责任、纠纷处理等都没有明确的界定。三是没有统一协调的管理体制。由于缺乏中央政府的协调机制，许多重要的跨界流域和生态功能区的生态补偿机制无法建立。目前，人大代表和政协委员、地方政府、社会各界对建立生态补偿机制呼声最强烈的往往是指跨省界的流域补偿问题，包括跨广东和江西两省的东江流域、跨广西和广东的西江流域、跨安徽和浙江的新安江流域、跨陕西和湖北的汉江流域、跨青海、甘肃和内蒙古的黑河流域等，长江、黄河、淮河等大江大河也属这类问题。在这些跨界流域中，目前上下游间的利益冲突较严重，但一般是上游地区反映强烈，下游尽量回避。在没有中央政府协调的情况下，相关地方政府在这类问题上基本上是无法作为。
　　在缺乏法律和政策依据的情况下，地方在推动生态补偿机制建立的过程中遭遇困难，地方的有关实践也几乎都是自主行为，没有法律和政策依据，全面推动非常困难，只能是局部或就某些问题开展试验示范，即使是浙江省发布《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、深圳推出《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》之后，也只是解决了区域性生态补偿的技术层面上的问题，而国家层面仍然没有一个总体的政策设计。
　　点击五
　　焦点关注
　　国外建立生态补偿机制的经验
　　关键思路　　
　　构建协商对话平台引入公众参与机制
　　记者:国外在建立生态补偿机制方面有哪些可以借鉴的经验呢？
　　王灿发:在我国，生态补偿政策指的是调整相关主体环境利益及经济利益的分配关系，激励生态保护行为的政策。而在国外，一般来说，这种补偿被称作“生态服务付费”，从名称上，我们就能依稀分辨出国内外对这一概念理解上的不同。
　　由于土地的私有化，国外很少有划定自然保护区的做法，只有一些国家公园。我曾经去过美国的黄石国家公园，人们可以开车进入，沿途还能看到野生动物。在非洲的一些国家公园里，土著居民仍然保留了他们原生态的生活形态。其实在我国的一些自然保护区，尤其是在实验区范围内，仍然可以进行一些类似生态旅游这样不影响生态的开发活动，没有必要完全封闭起来，“绝对”的保护不仅不能真正改善生态，也极大地影响了当地居民的正常生活，常使生态保护陷入恶性循环。
　　与中国往往是生态服务提供方急切要求生态补偿的情况不同，在国外，往往是生态环境服务的需求方推动着生态环境服务付费机制的建立；生态环境服务付费机制的建立大部分是由小规模实施开始，再加以推广；生态环境服务付费机制多种多样，有基金形式、征收环境税、一对一交易、政府机构运作、交易所形式等；资金来源也是多样化的，来自政府、私人、企业、捐赠等。而我国在这方面显得方式较为单一。
　　近年来，中央财政在退耕还林还草、水土保持、天然林保护、防沙治沙等方面，支付金额巨大的财政转移，其实也应该算是一种国家层面的生态补偿。但是，这些补偿分散在各个部门，不构成一个相互支撑的补偿体系，可以说有明显的利益部门化倾向，这是对行政资源的极大浪费。另外，以退耕还林还草政策来说，在8年执行期里，补偿金额都没有变化，当然不可能起到真正有效的补偿作用。因此，我认为应尽早建立一个足够灵活的协商对话机制，生态补偿的政策设计、补偿标准要广泛听取被补偿者的意见。
　　点击六
　　焦点关注
　　如何让生态补偿公平有效
　　关键思路　　
　　让生态补偿程序公开透明接受社会监督
　　记者:目前，我国已经有一些地区开始进行生态补偿的实践，并取得了一定效果。您认为，如何才能使生态补偿深入民心，激励保护地居民积极参与生态保护？
　　王灿发:是的，据我了解，北京市就已经初步形成了对密云进行生态补偿的长效机制。北京城区的饮用水水源大部分来源于密云水库。按理说，密云地区富含铁矿资源，如果开发铁矿资源，他们早就富起来了。但密云必须为北京城内的饮水安全牺牲自己的发展机会，这样，北京市就建立起了生态补偿机制。具体做法是，北京市区的市民在交纳水、电费时，要按一定比例交纳补偿款。最后，这一补偿款集中起来用于支持密云地区发展其他产业，并保证密云水库水质的稳定。
　　但是我国许多流域和区域的生态问题比密云要复杂得多。密云水库地区是个面积有限的区域，它还位于北京行政区划内，而且受限制的铁矿开发也是单一项目，这些因素相比其他流域来说都显得非常简单。这样一来，密云水库地区生态补偿机制的建立、制定和监督都相对容易。而在我国一些流域，影响生态的因素繁杂，加上又是跨省级行政区域，在这么大的范围内建立起生态补偿机制，对应的问题要复杂得多，短期内也很难研究出相应的对策。
　　目前我国关于生态补偿的地方实践还存在理论和技术盲区与障碍。生态补偿问题是新生事物，对其内涵的把握和补偿依据及标准的确定仍处在研究阶段。所以，一些地方的相应实践也带有一定的盲目性，有针对一些领域的环境保护问题想办法在生态补偿的名义下筹集资金的简单化倾向。即使是在做得比较规范的地方，也主要是向被补偿地区提供生态建设和保护的资金，还没有补偿发展机会成本的损失，为此，有些被补偿地方的政府认为，他们需要生态建设和保护的资金，也需要提高当地发展能力和社会福利水平的资金和援助，这往往是贫困阶段当地群众更关心的一个问题。再例如，对矿产资源开发的生态补偿问题，个别地方以收费或押金制度简单替代生态补偿机制，免除了开发者治理和恢复生态环境的责任。另外，目前大部分地方在确定有关生态补偿标准时，主要是根据政府的财政承受能力确定的，还没有技术能力进行较科学的测算和评估。
　　因此，我认为生态补偿机制的建立，需要高效的管理体制作为支撑。我们应适时建立统一的协调机构，设立必要的监督机构，建立生态补偿鉴定评估机构，建立确保公众参与的机制以及严密的生态补偿申请、管理、补偿和评估程序，使生态补偿的金额和程序透明、公开，真正让保护地的老百姓感受到保护生态给自己的生活带来的转变。

　　王灿发如是说

　　好多人问我，你一个大学教授干嘛帮老百姓打起官司？的确，我这样做是经过认真考虑的。首先，我觉得污染受害者往往都是社会的弱者，他们无法与大工厂、大企业抗衡，特别是由于他们本来就穷，受到侵害后根本无力去打官司，该得到的赔偿得不到。我出身于农村，深知基层百姓之苦，作为大学教授，我要以自己掌握的环境法律知识，以自己的影响和能力来帮助他们。我希望社会上有更多的人参与这种努力，建立一种让弱者权利能得以保护的制度和机制，同时也就使我们每个人的权利包括我们子孙后代的权利得到保障。这应是一种自觉的追求。此外，环境诉讼还有另外一种意义，即它是公众参与的一个途径。要让公众参与环保，就要将环保与他们的利益紧密结合起来，一个好的办法，就是帮他们上法院起诉，使受污染者的权利通过打官司得以维护，并使损失得以赔偿，这样，诉讼便发挥着鼓励公众参与的作用。

　　法制建设不能一蹴而就，环保也并不是那样费一点吹灰之力就搞定了。相对而言，个人的力量是渺小的，但是总得有人去做，去向前推进，这样，前途就是美好的。

　　目前，环境立法存在的不足首先是重实体，轻程序。我们的法律重视规定应该怎么做或不应该怎么做，这些是实体规定，但有关通过什么途径去做、用什么方法参与等程序性规定较少，这就限制了公众参与环境保护的权利的实现。其次是重行政、轻民事的不足。现实中往往不重视民事的手段，有关环保的法律中也不注意规定这种手段。这种法律的立法方式也使得民事手段缺少依托和支持。《固体废物污染环境防治法》根据我们的建议作了修订，规定环境监测机构应当接受环境污染受害者委托，进行环境监测并如实提供监测报告，这是对重行政、轻民事的一个改变。再者，客观上还存在守法、执法成本高而违法成本低的矛盾。比如总要规定对污染企业的罚款上限，甚至担心将其罚垮了会影响税收和就业。实际上，在处罚根本无法撼动违法者的情况下，环境执法自然得不到真正重视。我们的处罚原则应是，不能使违法者从违法中得到好处。我们应该树立一个观念，罚垮了不守法的污染企业，好的企业就会建起来。