[摘要]本文认为，循环经济本质上是一种生态经济，它不仅是一种倡导与环境和谐的经济发展模式，也是一种新的经济增长方式。与以往的发展模式相比，循环经济重估了自然资源的价值，关注不同生态伦理的整合与提升，深化了对生态阈值的研究，重视深层生态学的研究与追问。文章指出，虽然目前我国循环经济有了一定发展，但在实践中仍存在不少问题和障碍，迫切需要通过立法加以解决。循环经济立法的主要内容包括：建立循环经济规划制度；建立循环经济评价指标体系和考核制度；建立循环经济的标准、标识、标志和认证制度；明确规定以生产者为主的责任延伸制度；强化重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度；强化产业政策的规范和引导制度；强化激励政策；明确政府、企业和公众的责任。

　　一、循环经济是一种发展模式
　　
　　循环经济不仅是一种新的经济发展模式，也是一种新的经济增长方式。所谓循环经济，就是按照自然生态物质循环方式运行的经济模式，它要求遵循生态学规律，合理利用自然资源和环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。其本质上是一种生态经济，倡导与环境和谐的经济发展模式，遵循“减量化、再利用、资源化”原则，采用全过程处理模式，以达到减少进入生产流程的物质量、以不同方式多次反复使用某种物品和废弃物的资源化目的，是一个“资源－产品－再生资源”的闭环反馈式循环过程，可以实现从排除废物到净化废物再到利用废物的过程，达到最佳生产，最适消费，最少废弃。

　　人类社会在经济发展过程中经历了三种模式，代表了三个不同的层次。第一种是传统经济模式。这种模式是一种“资源－产品－污染排放”的单向线性开放式经济过程，不考虑环境代价。第二种是生产过程末端治理模式。它强调在生产过程的末端采取措施治理污染，采取“先污染，后治理”的做法。第三种是循环经济模式，也称为全过程治理模式。

　　在现实操作中，循环经济遵循的基本指导原则包括减量化原则、再利用原则和资源化原则。减量化原则要求在生产、流通和消费等过程中尽可能减少资源的消耗和废物的产生。再利用原则要求将再生资源直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或将再生资源的全部或部分作为其他产品的组件或部件予以使用。资源化原则即资源综合利用原则，包括在矿产资源开采过程中对共生、伴生等矿产进行综合开发与合理利用：对生产过程中产生的产业废物进行回收和合理利用；对流通、消费后废弃的产品进行回收和再生利用。

　　发展循环经济有企业、产业园区、城市和区域等层次，这些层次由小到大依次递进，前者是后者的基础，后者是前者的平台。

　　循环经济立法中所指的循环经济，是在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。发展循环经济，有利于提高经济增长质量、节约资源能源和改善生态环境，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，是落实科学发展观、实现可持续发展的必然要求。
　　
　　二、循环经济范式研究
　　
　　循环经济作为一种新的范式，较之其他范式有如下特征：

　　1.重估自然资源的价值。循环经济范式强调，任何一种经济都需要四种类型的资源来维持其运转，即以劳动、智力、文化和组织形式出现的人力资源；由现金、投资和货币手段构成的金融资源；包括基础设施、机器、工具和工厂在内的加工资源；由资源、生命系统和生态系统构成的自然资源。循环经济范式将自然资源列为最重要的资源形式，认为自然资源是人类社会最大的资源储备，提高资源生产率是解决环境问题的关键。

　　自然资源对人类的生存与发展、满足人类多方面的需求具有极其重要的功用价值，除经济价值外，还具有生态价值和社会价值，主要体现在：（1）自然生态为人类提供最基本的生活与生存需要的“维生价值”；（2）自然资源作为人类利用自然、改造自然的对象，为人类提供“经济价值”；（3）自然资源在为人类提供经济作用的同时，还提供“生态价值”，尽管其不能直接在市场上进行交换，体现的是潜在价值和间接使用价值；（4）自然为人类满足精神及文化上的享受而提供“精神价值”，体现的是存在价值或文化价值；（5）自然为满足人类探索未知而提供“科学研究价值”等。

　　自然资源的经济价值、生态价值、社会价值等是统一的不可分割的整体，经济价值如不顾及其他而不断地开发，必然会引起生态价值和社会价值的流失和缺损。自然资源的价值是其经济价值和服务价值（生态价值、社会价值等）的总和。自然资源的服务价值是其经济价值的基础，对经济价值起着制约作用。人类对于自然资源的利用是对其各种价值利用的叠加，当人类经历对自然资源经济价值的着重利用阶段之后，将会更加偏重对自然资源服务价值的利用。

　　在末端治理范式中，往往认为自然资源是无价值的，这种观念导致了资源的无偿占用、掠夺性耗竭性开发，以至于造成资源的浪费和损毁、生态环境的破坏和恶化，严重制约了可持续发展。长期以来，资源的过度消耗和浪费随处可见（每年全世界对资源的浪费竟有10万亿美元）。过去，发展仅仅是劳动生产率的增加，而知识经济时代，资源生产率的提高被赋予同等重要的地位，作为最优先考虑的目标，并被认为是解决环境问题的关键。应通过技术进步和知识创新，提高生产效率，用更少的资源消耗创造更多的财富。

　　我国作为发展中国家，虽然劳动力资源廉价、丰富，但资源和能源相对缺乏，生态环境问题较为突出，必须吸取发达国家的经验教训，重视资源生产率革命，一方面依托现有最佳实用技术，淘汰落后技术，推动产业升级，实现技术进步与效率改善；另一方面在绿色化学技术开发、减物质化设计、（有毒化学品）就地制造、精益制造、闭环制造等领域，寻求技术突破，以更大限度地提高资源生产率，真正实现科学发展。此外，还要充分发挥自然资源的作用，通过向自然资源投资来恢复和扩大自然资源存量，运用生态学模式重新设计工业，开展服务和流通经济，改变原来的生产和消费方式。

　　2.关注不同生态伦理的整合与提升。生态伦理是关于人与自然关系的伦理。由末端治理范式发展到循环经济范式，在生态伦理基础上，经历了从人类中心主义向生命中心主义、生态中心主义的转变并实现了三种生态伦理观的整合与提升。 人类中心主义生态伦理观认为，人类的价值是最崇高的且是唯一的，其他物种的价值只有在人类使用它们的时候才表现出来。一切从人类利益出发，维护人的价值和权利是人类活动最根本的出发点或最终价值依据，衡量人的行为只看它能否给人类带来好处，至于是否伤害了其他物种均可不予理睬。经过多年的努力，人类将伦理的范围从人类扩展到非人类，对自然界的生物体给予道德考虑，这类学说通称为生命中心主义。认为所有生命特别是动物都有价值，判别善恶以是否伤害生命为标准。后来，生态伦理又有了新发展，产生了生态中心伦理的主张，认为天下万物都是有价值的，生态系统是一个整体，对局部或个体的破坏就是对整体的伤害，不能为了局部利益伤害整体利益。

　　人类中心主义的伦理观产生了传统的生产－消费模式：大量使用地球资源－无节制地大量生产，不计环境代价与成本－无限制地满足消费欲望，大量消费和奢侈消费－大量排放生产和生活废弃物。这一传统模式最终导致地球资源严重枯竭，环境恶化，生态灾难频繁发生。人们意识到问题的严重性后，开始着手治理环境问题，采取生产末端治理方式，短期内取得了较好的效果。但长期来看，生产末端治理方式不能从根本上减缓并遏制资源日趋枯竭的进程，人与自然的矛盾仍然突出。为使地球上现有的资源能使用更长时间，将资源的有限性和人类繁衍、文明进步的无限性协调统一起来，实现人类社会可持续发展，循环经济作为一种新的经济社会发展范式应运而生。

　　发展循环经济要求不同伦理从分立走向整合，建立以人与人、人与自然和谐发展为道德目标的伦理，它应是一种开放的、统一的伦理，一种经过整合、提升的伦理。上述三大生态伦理虽然从不同视角思考生态问题，但存在整合的基础，即它们一致认为，人类道德扩展是必要的，道德对象的范围从人和社会的领域扩展到生命和自然界，这是人类道德的完善；生态伦理的道德目标是维护生物多样性、保护环境，这符合人类包括子孙后代的利益。它们具有各自的合理成分。因而发挥不同伦理的理论优势，综合其合理的思想，建立一种同时包含人类中心主义、生命中心主义和生态中心主义的合理成分，补充其不完善方面的，既开放又统一的生态伦理学，是必要和可能的。这种整合与提升的要求，既关注环境道德中人与自然的生态关系，又关注人与社会的社会关系，由此经过综合和创新、扬弃和整合，形成了循环经济的生态伦理基础。

　　循环经济有自己的生态伦理基础，它兼容平衡与发展两种取向，既符合人类利益，又符合生态规律。它强调生态价值的全面回归，主张在生产领域和消费领域向生态化转变，承认生态位的存在和尊重自然权利。在这个范式里，人类应是自然的一部分，既要维护人类的利益，又要维护整个生态系统的平衡。人类必须在道德规范、政府管理、社会生活等方面转变原有观念、做法和组织方式，倡导人类福利的代内公平和代际公正，实施减量化、再利用和资源化生产，开展无害环境管理和环境友好消费。

　　3.深化对生态闽值的研究。循环经济范式的基本前提之一是认为生态阈值客观存在。环境净化能力和承载力有限，一旦社会经济发展超越了生态阈值，就有可能发生波及整个人类的灾难性后果且不可逆转。 发展有度，有临界点，越过度，接近或超过临界点，就会危及人类自身的生存。这个“度”，既包括发展规模也包括发展速度，映射到自然界，就是地球生态系统吐故纳新、自我修复的能力范围，也就是生态阈值。

　　生态阈值即环境容量，指某一环境区域对人类活动所造成影响的最大容纳量。大气、土地、动植物等都有承受污染物的最高限度，就环境污染而言，污染物数量超过最大容纳量，这一环境的生态平衡和正常功能就会遭到破坏。

　　在我国“十一五”规划纲要中，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等条件，将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位实行分类管理的区域政策，在其财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口管理政策以及绩效评价和政绩考核等方面有所区别，从而规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这里提到的资源环境承载能力，实际上就是对生态阈值、环境容量存在的肯定。“十一五”规划纲要中还提出，要保护修复自然生态，生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变，这也包含了生态系统存在边界、阈值的观念。

　　循环经济范式强调在生态阈值的范围内，合理利用自然资源，从原来的仅对人力生产率的重视转向在根本上提高资源生产率，使“财富翻一番，资源使用减少一半”，在尊重自然的基础上切实有力地保护生态系统的自组织能力，实现经济发展和环境保护的双赢。

　　4.深层生态学的研究与追问。浅层生态学关注环境问题，但过分依赖技术，一旦技术不能解救生态阈值，就拿不出解决办法，甚至产生反对经济增长的消极想法。而循环经济模式是一种深层生态学，它不仅强调技术进步，还通盘考虑制度、体制、管理、文化等因素，注重观念创新和生产、消费方式变革。它防微杜渐，标本兼治，从源头上防止破坏环境因素的出现。

　　深层生态学的概念是由挪威学者阿奈·伦斯提出来的，指对生态问题的深层追问。人们对人类与自然关系更深层次的思考使得生态学思想向哲学领域扩展，发展了生态系统整体性观点和生态价值概念，摈弃了人类统治自然的价值观，树立了人与自然和谐发展的价值观，从而出现了生态哲学或生态学世界观。

　　深层生态学在生态环境方面的认识由浅层向深层的发展主要体现在以下方面：（1）由关注小范围的污染问题在小范围及短期内可能的危险性，发展到以解决环境问题为契机推动人类社会经济变革；（2）由关注废弃物的净化处理发展到关注废弃物的减少及控制；（3）由污染后治理的模式转变为采取可持续发展途径，在发展的同时保护环境；（4）由环境资源对人类有价值的认识，发展到自然界具有自身价值的认识；（5）由有限度地利用自然、反对掠夺自然发展到通过改变价值观来改变人类的生产和生活方式；（6）由分析性、线性思维发展到整体性、非线性和循环思维。
　　
　　三、循环经济立法的若干问题
　　
　　1.立法的必要性。近年来，我国经济持续高速增长，但粗放型增长模式还未从根本上转变，资源消耗急剧增加，环境压力越来越大。为从根本上扭转这种局面，实现经济社会的可持续发展，必须改变过去高投入、高排放的经济增长模式和末端治理的环境保护机制，大力发展循环经济。

　　目前我国循环经济虽有一定发展，但实践中仍存在不少问题和障碍，迫切需要通过立法加以解决：（1）现行法律法规中对政府及其相关部门推进循环经济发展的职责规定得不够明确，有关企业和公众的权利义务也缺乏规范，致使循环经济的推广存在较大困难，难以持久深入下去；（2）现行法律法规的规定，可操作性较差，缺乏推进循环经济发展的有效管理制度和激励机制，影响了企业和公众发展循环经济的积极性；（3）循环经济发展的一些重要领域存在立法空白，特别是废物再利用、资源化等内容缺乏专门的法律规范；（4）有利于循环经济发展的科技支撑体系尚未建立，科技创新能力与发展循环经济的要求还存在很大差距。

　　总之，我国循环经济的相关法律法规还很不健全，不利于循环经济的顺利开展。因此，有必要制定一部专门的法律，对可以推动循环经济发展的根本性制度作出明确规定，以有效推进我国循环经济的发展。

　　2.立法的指导思想、基本原则。循环经济立法的指导思想是：贯彻全面、协调、可持续的科学发展观，针对我国经济发展、资源消耗和环境保护的现实问题，采取有力措施，重点解决我国循环经济发展中存在的主要矛盾，完整体现党中央关于大力发展循环经济的决策，建立推进循环经济发展的长效机制，以实现经济发展、资源节约、环境友好、人与自然和谐的相互协调和有机统一，建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会可持续发展。

　　根据上述指导思想，在法律起草过程中，主要遵循了以下基本原则：（1）以建立基本管理制度为核心，包括规划制度、总量控制制度、评价和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、对高耗能高耗水企业的重点管理制度、统计、标准等基础管理制度，等等；（2）以减量化、再利用、资源化为主要内容，以资源的高效利用和循环利用为核心，在生产、流通和消费的各个环节建立推进循环经济发展的制度和措施；（3）突出主要工业行业和重点企业，着力解决影响我国循环经济发展的重大问题；（4）注重发挥政府、行业协会、企业和公众等各类主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力；（5）从激励和约束两个方面建立和完善法律制度，在强化法律约束力的同时，通过一系列的激励政策，支持和推动企业、公众大力发展循环经济；（6）明确法律责任，强化法律监督。

　　3.立法的起草过程。党中央高度重视循环经济立法工作。2005年3月1 2日，在党中央召开的人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记明确提出要加快制定循环经济法律。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确规定要加快循环经济立法。

　　为依法推进循环经济发展，2005年，全国人大常委会决定将制定循环经济法纳入十届全国人大常委会立法计划，据此，全国人大环境与资源保护委员会于2005年年中成立了起草领导小组和工作小组，正式启动立法工作。2 006年12月.，全国人大法律委员会、财经委员会、法制工作委员会的有关负责同志加入起草领导小组，共同进行研究和起草工作。此后，起草领导小组多次召开座谈会，就节水、节油、资源综合利用等内容专门征求各行业意见，并在会同国家发展和改革委员会、国家环境保护总局等部门进行讨论修改后，形成了目前的草案（征求意见稿）。

　　4.立法的主要内容。草案（征求意见稿）共七章64条，主要内容包括：

　　（1）建立循环经济规划制度。草案（征求意见稿）从两方面对循环经济规划制度作了规定：首先，县级以上人民政府编制国民经济和社会发展总体规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等专项规划，应制定发展循环经济的目标；其次，全国和地方的循环经济发展规划由经济综合宏观调控部门（或综合经济管理部门）会同环境保护等有关部门编制，报同级人民政府批准后公布施行。此外，草案还明确了循环经济发展规划应包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、资源循环利用率、废物产生量等指标，以增强循环经济规划的权威性。（2）建立循环经济评价指标体系和考核制度。草案征求意见稿规定了循环经济评价指标体系和考核制度，要求国务院经济综合宏观调控部门会同统计、环境保护等行政主管部门制定循环经济评价指标体系。上级人民政府可根据这一评价指标体系，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将考核结果作为评价地方人民政府行政领导政绩的依据。（3）建立循环经济的标准、标识、标志和认证制度。草案（征求意见稿）要求国务院标准化行政主管部门会同国务院经济综合宏观调控等部门建立循环经济标准体系，制定和完善节能、节水、节材和再生产品标准。要求国家建立和完善产品效能、再生产品、节能建筑等标识制度，开展节能、节材、节水和环境标志产品认证。（4）明确规定以生产者为主的责任延伸制度。生产者不仅要为产品的质量负责，同时还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。草案（征求意见稿）区分不同情况，对以生产者为主的延伸责任作了明确规定。（5）强化重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度。草案（征求意见稿）规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等行业内年综合能耗、水耗、物耗总量或者废物产生总量超过国家规定的重点企业，实行循环经济定额管理制度。要求国务院经济综合宏观调控部门按行业定期公布重点企业资源节约定额指标以及废物再利用和资源化定额指标；要求重点企业必须对定额指标的实现情况进行审核和报告；要求重点企业在列入名录后的一定年限内达到资源节约定额指标的要求。（6）强化产业政策的规范和引导制度。草案（征求意见稿）规定，国家产业政策应当符合发展循环经济的要求，限制高消耗、高污染行业的发展。同时，要求国务院经济综合宏观调控部门会同有关行政主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备和产品名录。禁止生产或采用列入

    淘汰名录的技术、工艺、设备和产品。地方人民政府综合经济管理部门会同有关部门对这些名录制度的实施情况进行监督，并定期向社会公布。（7）强化激励政策。草案（征求意见稿）专设一章，对激励政策作了比较具体的规定，主要包括：建立循环经济发展专项资金，对促进循环经济发展的活动给予税收优惠，资源节约项目的投资倾斜政策，实行有利于循环经济发展的价格、收费和押金等制度，政府采购和表彰奖励制度等。（8）明确政府、企业和公众的责任。政府、企业、公众是发展循环经济的三大主体，在推进循环经济发展方面负有不同的责任。为了使这些主体形成合力，草案（征求意见稿）在总则部分分别规定了政府、企业、公众在发展循环经济中的一般性权利、义务或责任，在其他章规定了具体的权利义务或职责，以充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和公众的参与作用。
　
  　此外，草案（征求意见稿）专设法律责任一章，对各类主体不履行法定义务的行为规定了相应的法律责任，以保障法律的有效实施。