环保法庭 期待打破发展瓶颈

　　环保法庭已成立接近一年，贵阳和无锡两地进行了一系列的卓有成效的探索，初步建立环境司法审判机制，但是在实践中暴露出一些问题，比如说，环境案件的案源不足，设立何种环境审判机构？环境公益诉讼原告主体资格应该如何规定？如何完善环境公益诉讼赔偿制度？这些问题不仅困扰着环境司法机关，也困扰着环境法学专家。在中华环保联合会于近日召开专题研讨会上，立法机关、司法机关、环保行政机关、环境法研究机构的专家学者谈了自己的看法。

　　环保法庭缘何门庭冷落
　　专家建议司法机关拓展案件来源,尝试专属管辖污染案件,增加强制力,破解污染损害案件执行难

　　2007年11月，贵州省贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭，其所辖的清镇市人民法院设立了环保法庭；今年5月，江苏省无锡市中级人民法院成立了环保审判庭。两地环保法庭进行了一系列卓有成效的探索，初步建立了环境司法保护机制。
　　在中华环保联合会召开专题研讨会上，设立环境审判庭的清镇市人民法院院长刘明和无锡市中级人民法院环保审判庭庭长赵卫民就其设立环保法庭以来取得的成绩和存在的问题进行了发言。
　　两地环保法庭在建立不到一年的时间里，环境案件的案源不足，制约了环保法庭的发展。专家们认为，当前要加快立法步伐，构建衔接紧密、相对完善的地方环境法律体系，是环境司法工作的当务之急。
　　案源不足，制约环保法庭发展
　　不告不理，依据法律，法庭不能主动去找案件。环保法庭作为新生事物，受理何种案件的，老百姓不知道，各级行政机关也不清楚。环保行政机关对辖区内的污染企业，若不是各种行政手段都穷尽，绝不会轻易采用诉讼途径去解决，这就造成环保法庭在案件审理中出现了案源不足的问题。
　　清镇市人民法院环保法庭截至今年8月共受理刑事案件59件，占受理各类环保案件75％，较多是盗伐(滥伐)林木案件或失火毁林地案件，涉水污染的相关刑事案件以及环境监管失职、重大污染事故等案件匮乏。民事、行政案件较少，而这两类案件应当是环保法庭今后受理较多的案件。
　　无锡市中级人民法院环保审判庭则相反，这个庭以民事、行政案件为主，刑事案件为零。另人遗憾的是，由于环境公益诉讼制度尚未完善，至今无一例环境公益诉讼。
　　最高人民法院民事第一庭关丽认为，“现在出现的案源少的现象。并不是说明环境污染纠纷少，而是司法机关在审判时很难找到在法律上的依据来受理它，这其中，涉及到民事诉讼、行政诉讼等有关法律关于原告主体资格的限制问题。”
　　清镇市人民法院院长刘明认为，“扩大环保案件受理范围，由单一的水污染案件审理，推广到大气、森林、矿产开采、土地开发等涉及生态环境保护的案件审理。”
　　无锡市中级人民法院环保审判庭庭长赵卫民认为，“目前有一部分案件可能是由于公众对于环保案件的不了解而没有进入审判系统中，还有一部分案件可能是由于行政机关对环保审判作用了解不全面，仍然在环境执法过程中孤军奋战。这需要唤起公民、环保组织和行政机关的环境维权意识，使潜在的环保案件尽快进入审判系统。”
　　为此，无锡市中级人民法院环保法庭已初步确定了刑事、民事、行政案件的案由分类和管辖规则，案由确定为八大类93条案由，其中刑事案件34条。”
　　环境保护部法规司副司长别涛认为，“环保法庭是一个新生事物，司法机关介入环境违法案件的形势应该创新，并不是所有环境案件都要介入，环境公益诉讼应该是环保法庭的主要案源，清镇和无锡两地的环保法庭可以选择一些社会影响大的环境公益案件进行公开审理。”
　　水污染案件受地域管辖制约，可以尝试专属管辖
　　水资源保护涉及的往往是跨越几个地区，甚至是跨省的问题(大气污染也如此)，与人民法院受理案件以行政区划为界的传统就会产生矛盾和冲突。在同一个地区的问题相对好办，可以由中院以指定管辖的方式指定，涉及跨地区的案件，在管辖问题上就会相对复杂，跨省的就更加难以解决。
　　清镇市人民法院环保法庭审理一起涉及管辖问题的民事诉讼，因为被告废渣场的渗滤污染造成下游红枫湖水质受损害，清镇市人民法院环保法庭依据侵权案件按照由损害结果发生地法院管辖的规定处理了此案。
　　对于跨区域的污染如何立案、如何判决？清镇市人民法院院长刘明认为，“可以考虑对各省水资源保护案件交这个省的省会城市所辖的一家基层法院统一进行一审，必要的话各省可以成立一家环境保护法院统一受理，不受流域、地域(省内)的局限，实行专属管辖。所属中院、省院设立相应的环境保护审判庭，便于集中管辖。跨省区的案件，则由省院环境保护审判庭进行协调。所属中院、省院设立相应的环境保护审判庭，便于集中管辖。同时，亟待检察机关加大对涉及环保的职务犯罪的侦查力度，公安机关也应当加强对污染环境构成犯罪的案件查处，从而形成全方位打击破坏环境和生态的犯罪行为的格局。”
　　水污染案件经常会跨越两个甚至两个以上地区，保护一个地区环境的同时也在牺牲其他地区的经济利益，且地区间的发展亦不平衡，在环保案件中引入生态补偿机制可以解决这一矛盾。江苏省在太湖流域实行了“上下游生态补偿机制”，即以断面水质为判断标准，如果上游污水对下游水质造成影响，将给予赔偿。
　　司法机关可以通过法律意见书、建立提前介入制度，破解污染损害案件执行难
　　涉及环保的案件中，企业排污侵权损害类型的案件占相当大的比例，在这类案件判决侵害方停止侵害、排除对环境的妨碍后，在后续执行工作方面，面临较一般案件更为复杂的社会关系，主要有3个方面:一是如何处理好环境保护与经济发展的关系；二是如何处理好受污染人群的生存与排污企业有效治污的关系；三是近期的有效防治与远期的治理规划的关系。同时，此类案件涉及面很广，当事人本身及其职工、当地政府、上级管理部门等等，处理稍有不慎，就会引发群体性问题，牵涉到稳定、生存、发展等深层次问题。因此，环保类案件执行工作绝非法院一己之力能够完成，工作难度也相应增大。
　　如何破解环保案件执行难的难题？清镇市人民法院院长刘明提出，“在环保案件的审理中，可以适当增加一点职权主义的色彩。具体而言，一是在环保案件执行中，可以向相关政府、部门提出法律意见书，请求政府和有关部门解决一些实际问题，如关停生产线或者企业后，职工安置、合理补偿等；二是对于一些明确存在严重污染，暂时无人起诉的企业，在环保行政部门不积极作为的情况下，环保审判法庭可以向相关部门发出法律意见书，建议停止对严重污染企业供电、停止贷款、降低信用等级等。此外，在环保诉讼中，特别是民事诉讼周期往往较长，若更多强调中立裁判，在诉讼周期中污染往往也会持续甚至扩大，而一些污染甚至是不可逆转的，这样也不利于环保审判的形象以及发展。因此，能否在环保审判中注入多一些的职权主义色彩，在诉讼起始时就由法院依职权对排污企业进行干预(包含先行停产等措施)，从而防止污染的持续、扩大。”
　　无锡市司法机关早在4年前就与行政机关建立提前介入制度，以提高司法效力。提前介入制度的法律依据在于先予执行制度，切实发挥行政机关治污执法由司法机关审查职能，支持和促进行政机关依法治污。提前介入制度依法支持环保以及相关职能部门制裁环境违法行为；行政机关申请强制执行关停、罚款等行政处理决定，经审查符合执行条件的，及时裁定并予以有力的强制执行；加大对严重环境违法行为和行政不作为的司法监督力度，督促行政机关及时利用职权制止破坏环境的违法行为。据无锡市中级人民法院环保审判庭庭长赵卫民介绍。目前，申请法院提前介入、强制执行的案件中，无一例提起行政复议。
　　此外，清镇市人民法院环保法庭尝试着适当适用缓刑，在考验期内推行弥补受损生态环境、修复生态环境的劳动制度。对于一些较轻的破坏生态环境的犯罪(譬如盗伐林木5个立方以下的)，一味追求严惩，判处罪犯实刑，对修复已被损害的生态环境和教育挽救被告人的意义不大，对确有悔罪表现的此类罪犯推行适用缓刑，同时判决其在缓刑考验期内补种一定数量的林木并保证成活率，若其不执行，则收监执行并追究其拒判的刑事责任，这样的社会效果和修复效果是否更好一些。
　　专家十分赞同清镇市人民法院环保法庭的这种做法，他们认为，运用司法手段参与环境保护，不应只注重惩罚目的，还应注重教育意义和实际修复效果，清镇市人民法院环保法庭采取的这种惩戒方式值得推广。

　　环境公益制度莫成镜中花
　　专家建议尽快确定原告主体资格，完善赔偿制度，合理分配诉讼负担

　　“如何规定环境公益诉讼的原告主体？如何开展环境公益讼诉？目前法律没有明确规定，这就造成环保法庭在工作中受理无据的局面，对于环境公益行政诉讼之类更为超前的诉讼类型在受理问题上也心存疑虑。”贵州省清镇市人民法院院长刘明提出了他对环境公益诉讼制度建设的看法。
　　扩大原告主体资格范围
　　究竟哪些主体能够享有公共利益代表资格？有权提起公益诉讼的原告主体需要满足何种条件？法院对原告主体资格如何审查？公益诉讼主体在诉讼过程中提出终止诉讼或者变更公共利益代表人应当如何处理？这些问题至今还没有明确的答案。
　　国内许多环境法学专家认为，我国对环境诉讼原告资格的规定应当从我国社会公共利益多层次保护的需要出发，范围尽量放宽，除了直接利害关系人外，其他不具有直接利害关系者也可以提起环境公益诉讼。
　　江苏省无锡中级人民法院环保法庭首次将各级检察机关、各级环保行政职能部门、环保社团组织、居民社区物业管理部门纳入了原告主体，此举被认为打开了环境公益诉讼的大门。
　　究竟应由谁提起环境公益诉讼？无锡市中级人民法环保审判庭庭长赵卫民打了个比方，一条河发臭，影响沿河居民的正常生活，居民们希望通过法律途径解决这样的问题，但他们在证据收集方面有困难，也缺乏诉讼能力，这就需要有一种力量来支持他们，代表居民提起公益诉讼，谁来代表？法律上说，任何公民都可以为了自己的环境私益提起诉讼，这就出现了张家告了获得了赔偿，而同样受害的李家、王家因为没告而无法获得赔偿。而社区业主委会和居委会是由居民选出来的，可以由他们提起公益诉讼；民间环境保护组织也在形成并不断发展着，相对于受污染个人尤其是弱势群体而言，这种公益性的社会组织力量较为集中，更利于与强势主体对抗，以保护弱势主体的利益；检察机关作为司法机关，它的强势介入能震慑施害方；有管理环境资源职责的环保、林业、土地和水利等行政职能机关，可以在它们职责范围内涉及的环保资源案件提起诉讼。
　　赵卫民解释说，“之所以这样规定4种原告主体资格，是为了便于提起环境公益诉讼，放宽原告主体资格从法理并无错误，执行起来也没有太大难度，但目前迫切要解决无人提起公益诉讼的问题，无人起诉说明我国环境公益诉讼在很多方面需要进一步规定和完善。”
　　完善赔偿制度，合理分配诉讼负担
　　我国现行环境保护法律制度侧重于污染防治，涉及自然资源保护，有关土壤污染、环境损害的赔偿还基本处于“无法可依”的状态。与会专家认为，立法机构应该抓紧完善涉及公民环境权的相关民事、行政赔偿制度。
　　从民事角度看，环境公益诉讼制度存在着缺失。目前我国法律尚未建立一个有效的环境污染赔偿制度，即由环境违法企业就其污染、破坏环境的行为，给予相应的环境受害人以经济赔偿。由于这一制度的缺位，当群众的生产生活和健康安全受到污染威胁时，权益得不到很好的维护。另外，诉讼费的预交问题也是环境公益诉讼的一个难题。环境污染或破坏案件的诉讼标的往往非常大，需要缴纳高额的诉讼费，这无疑为普通公民提起公益诉讼设置了一道过高的门槛，不利于提起环境公益诉讼。中华环保联合会法律中心督察诉讼部张杰认为，公民和社会团体提起环境公益诉讼原则上无须预交诉讼费，但为了防止其滥用起诉权，可以向原告收取适当的费用。对于诉讼费用的败诉负担问题。张杰建议，如果被告败诉，则原告的律师费、交通费、检测鉴定费或其他进行诉讼而支付的费用，一般应判决由被告承担。如果原告败诉，原告只承担自己在诉讼中产生的费用。
　　专家们讨论后一致认为，环境司法审判机构在司法实践中不断的探索、总结、规范、修正，可以摸索出一套符合中国国情的环境公益诉讼制度。通过对《法院组织法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《环境保护法》等有关实体法的修改，增加环境公益诉讼的法律条款。只要对环境公益诉讼进行合理的规定和限制、引导，公益诉讼将在环境和生态的保护中发挥积极的促进作用。因此，专家们希望最高法院能够尽快做出相应的司法解释，使得环境公益诉讼有章可循。

　　环保法庭建立之惑
　　专家对设立何种审判机构存在争议

　　目前，我国环境法学者对成立专门的司法审判机构处理环境纠纷案件达成了共识，但在哪一级司法机关成立何种环境审判机构并未形成共识。
　　在今年7月最高人民法院于天津召开的水资源司法保护研讨会上，关于环境诉讼改革的意见主要分为3派:一派是环境案件纳入海事法院审理；另一派是指定特定中级人民法院审理；还有一派是在现有法院体系内设置专门的环保审判庭。
　　在上海复旦大学日前召开的“环境司法研讨会——日本经验与中国实践”研讨会上，与会的环境法学专家认为，目前在中国成立专门的法院还不是很适宜，可以考虑先从环保法庭来突破。
　　在中华环保联合会近日召开专题研讨会上，武汉大学法学院教授蔡守秋提出建立5种环保法院(庭)的建议。
　　第一种设立专门的环境法院。我国已先后建立过军事法院、海事法院、铁路法院(又称铁路运输法院)、农垦法院、林业法院、石油法院等等专门法院。目前，我国不少环境法学者已经提出设立环保法院的呼声和要求。
　　一些西方国家目前已经建立了名目繁多的专门法院，在环境、资源、生态领域，从司法诉讼方面加强环境法律法规的实施，及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理环境资源案件的效率。
　　目前在我国设立专门环保法院还缺乏法律依据。蔡守秋建议，由全国人大环境资源保护委员会会同最高人民法院、环境保护部等有关部门，研究起草有关设立环保法院的决定，明确规定环保法院的组织和职权等问题和事项。
　　第二种是关于发挥现有专门法院在审理环境纠纷案件方面的作用的建议。蔡守秋认为，如何发挥现有专门法院在审理环境纠纷案件方面的作用，应该区别对待。对于有些专门法院可以转变为地方法院，而对于另外一些专门法院则不必转变为地方法院。例如对某些森林法院、农垦法院，应该珍惜和保留这些法院在保护林业生态、湿地生态方面的传统特点、经验、知识和资源，根据环境、资源、生态保护的需要，将它们改造为更具有专业特色、行业特色和地域特色的生态法院或环保法院，充分发挥它们在环境、资源和生态保护方面的作用。
　　海事法院受理十大类海事侵权纠纷案件。其中不少属于环境污染纠纷案件，如“船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质，造成水域污染或者他船、货物及其他财产损失的损害赔偿纠纷案件。”
　　应该发挥包括海事法院在内的现有专门法院在审理环境纠纷案件方面的作用，可以通过如下途径:一是扩大海事法院受理环境案件的范围和内容；二是加强和改进海事法院派出庭的建设，增加有关海事法院审理环境纠纷案件的内容。
　　第三种是在有条件和有需要的中级、高级人民法院以及最高人民法院设立环保法庭的建议。按照法律规定，中级人民法院可以根据需要设立专门的环保审判庭。蔡守秋认为，为了与现行法律相协调，目前应以在中级人民法院(包括高级人民法院和最高人民法院)设立环保法庭为宜，可暂不考虑在基层人民法院设立环保法庭。
　　第四种是设立人民环保法庭的建议。在我国基层人民法院设立人民环保庭于法有据。根据《人民法院组织法》(2006年修订)第十九条的规定，“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”
　　目前我国已有在基层人民法院设立环保法庭的需要、要求和实践。2008年8月26日，常州市首家环保巡回法庭在新北区法院和常州市环保局的共同推动促进下成立了。
　　蔡守秋建议在有条件和有需要的基层人民法院设立环保法庭，加强对环境纠纷案件的审理。
　　第五种是设立环保合议庭的建议。针对环境纠纷案件的特点、复杂性和专门性，蔡守秋建议在现有各级人民法院和专门法院审理环境纠纷案件时，尽可能的组织环保合议庭。
　　目前我国有关部门已有在法院审理环境纠纷案件时成立环保合议庭的考虑。他建议，在现有各级人民法院和专门法院审理环境纠纷案件时，尽可能的组织环保合议庭。在环保合议庭建设中，注意吸收环境保护专家和环境法专家参加，这样可以提高法院审理环境纠纷案件的有效性。
　　与会专家认为，蔡守秋的5个建议较好地整合了现有资源，大胆创新了环境司法审判模式。但仍有多位专家坚持认为，现阶段，建立环保法庭更确实可行。
　　郑州大学法学院教授肖乾刚说，“我很赞同设立环保法庭，它是拓展新思路寻求新跨越的感召下出现的新生事物，环保法庭之所以受到了很多人的支持，是因为它的设立符合法律要求，程序简单，易于推广。”
　　中国社科院法学所研究员马骧聪认为，“现阶段还是重点推动建立环保法庭，而非环保法院，因为建立环保法庭比较实际，我们要继续推动其发展，在重点的环境污染严重的流域和地区建立并逐渐成熟后，再自建法院。”
　　环境保护部法规司副司长王夙理认为，“设立环保法庭的路径应该是自下而上的，设立环保法庭的重要价值在于创新司法工作机制，专家委员会可以发挥的作用呼吁有关部门允许设立环保法庭。”
　　最后，与会专家在讨论后达成共识，可以尝试着在我国部分污染严重的流域和地区设立环保法庭，试行环境公益诉讼，由这个省的高级人民法院依据现有的法律、法规和司法解释制订环保法庭工作规则。