浅析我国土壤污染防治立法的困境

　　随着社会经济的发展，环境污染与经济增长同时发生。而事实上前者比后者增长的速度和造成的影响更大。我国在社会经济发展的道路上，也是不可避免的遵循这条轨迹行进。在可持续发展的发展战略的指引下，我国相继制订并实施了大气污染防治法、水污染防治法，取得了显著的效果。但是我国对土壤污染防治的立法仍然是空白。　　

　　一、我国土壤污染危害

　　土壤是各种污染物最终的集结地，世界上90％的污染物最终滞留在土壤内。土壤中的污染物质会向水体中迁移或流失，附着其上的重金属能够进入大气，通过大气环流在全球范围内进行传播。土壤中的有害物质不仅通过食物和水体影响人体健康，重金属元素还会附着在土壤颗粒上，通过呼吸进入人体。土壤污染不同于大气污染和水污染，直接关乎到地表水体和地下水安全，可能导致粮食、蔬菜等食品品质下降，影响人体健康。

　　二、我国土壤污染防治的现状

　　（一）我国土壤污染现状及特点

　　目前，我国土壤污染的形势相当严峻，据初步统计，全国至少有1300万～1600万hm2耕地受到农药污染，每年因土壤污染减产粮食1000多万吨，因土壤污染造成各种农业经济损失约200亿元，土壤污染已经成为我国实现可持续发展的重大障碍。我国土壤环境面临严峻形势，呈现以下特点：

　　1．污染重；土壤污染在一些地区呈严重态势，甚至出现了土壤重污染区和高风险区；

　　2．污染类型多；土壤污染类型多样，新老污染物并存、无机有机复合污染；

　　3．污染途径多：土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大；

　　4．防治、监管土壤污染不足。污染土壤环境监督管理体系不健全，土壤污染防治投入不足，全社会土壤污染防治的意识不强；

　　5．引发新的社会问题。由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因

　　（二）我国土壤污染防治的立法现状

　　到目前为止，我国还没有专门的土壤污染防治法。 与土壤污染防治和农业用地土壤污染防治相关的原则性规定散见于现行《环境保护法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《农业法》、《水土保持法》等法律之中，此外专门的污染防治法主要对大气、水、固废等的污染防治作出了规定，主要有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。专门的农业相关污染防治立法大多层级较低，例如1997年发布并于2001 年修订的《农药管理条例》等，此外还有一系列层级更低的诸如《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等各种具体的实施细则、技术规范、施行标准、管理办法等。

　　（三）我国土壤污染防治的管理现状

　　作者简介：羊永德，中国地质大学环境与资源保护法学研究生　　

　　由于认识等方面的原因，对土壤污染的危害以及加强防治工作的重要性并没有引起人们的足够重视。国家虽然己经制定了土壤污染监测标准，但并未进行长期实施严格监测。由于我国国土资源面积较大，土地南北分布不均衡，南北土质的差异等因素，造成对土壤污染的基本状况缺乏全面系统的掌握。同时，土壤污染涉及农业部和环保部两个管理机关，现行的管理体制对于如何正确实施土壤污染防治权限的行驶并没有明确规定，也无专门针对土壤污染的行之有效的监管体系和机制，导致对土壤污染的防治工作力度不够，从而在一定程度上加重了土壤污染。

　　（四）我国土壤污染防治的实施现状

　　由于我国并无土壤污染防治的专项法律，规定于其他的法律中的规定又是多是原则性和概括性的，且分散而不系统，防治仅限于农用土壤，同时也无相关法律责任的规定，因此不具有实际的操作性，导致在土壤污染防治的实际的工作中无法运用，加之各地环境保护部门和农业部门权限分工部明确，经常出现争相管理和无人管理的现象。加上各地基层工作人员的专业素质不高，无法真正领会现行法律对土壤污染原则性的规定的真正涵义，造成我国在土壤污染防治工作中，成为阻碍了土壤污染防治工作有序进行的强有力的因素。

　　三、阻碍我国土壤污染防治立法进程的因素

　　（一）现行土壤污染防治义务的归属不利于土壤污染防治的开展

　　我国现行法律将防止和治理土壤污染的义务都归于各级人民政府，例如《中华人民共和国土地管理法》第35条、《中华人民共和国环境保护法》第20条、　1996年8月3日　的《国务院关于环境保护的若干问题》中都作了同样的规定，并且都无任何关于土壤污染的具体措施和法律责任的相关规定。这样，在无任何义务承担的情形下，致使土地使用者可以随意污染土壤，而不用承担任何法律责任。这也是我国虽然很早规定了土壤污染的法律规定，但作用甚小，甚至土壤污染日趋严重的原因所在。

　　（二）土壤污染防治立法可能与现行法律产生冲突

　　    土壤污染可能源于水污染、大气污染和固体废物污染,同时也可能造成以上3 种污染形式。土壤污染与水污染和大气污染、固体废物污染密不可分，三种污染形式互相影响、相互作用。但以上3 种污染都有专门的法律进行调控，如果对土壤污染专项立法，可能会造成立法上的重复和冲突。

　　    （三）农业生产与土壤污染防治立法不相适应

　　1．农业生产方式的分散性制约了土壤污染防治立法进程

　　我国同世界上其他大多数国家一样，农业的生产方式过于分散，很难在生产之前和生产之中进行控制，尤其是我国现在农业发展水平不高，大多采用传统农业生产的方式，这样不利于土壤污染防治的监控。

　　2．我国土壤分布状况不利于土壤污染防治立法的统一

　　我国国土辽阔，要全部进行监控，成本高，且可行性小，结果也不准确。南北土壤和土质情况存在着巨大的差异，农业生产需要“因地制宜”。不同的农产品,肥料和农药是否使用及使用用量多少各有不同。作为全国性的土壤立法,要想制定一个统一的解决方法和标准是不可行的，是不科学的。

　　3．土壤污染防治加重农民负担，对我国农业经济造成负面效应，这与立法的精神相悖

　　农业作为国家的基础性产业,是整个国民经济的基础。而我国农业一直处于较低水平。大部分地区的机械化程度低,农业人口收入低、保障差。我国政府采取各种措施，希望能减轻农民负担,减轻和克服小农经济的缺点,走集约性生产的道路。世界经济竞争剧烈,发达国家提高农产品出口的绿色壁垒,造成我国农产品出口形式极为严峻。而防治土壤污染符合了农产品绿色化，也增加出口的趋势，却加重了农民负担，对农村经济造成负面影响，这显然与土壤污染防治立法的精神是相背离的。

　　4．土壤污染防治立法对农业生产会造成消极影响

　　在我国，农业人口占绝大多数,而“三农”问题是我国社会稳定的首要问题，农村的民主法制建设还有待完善，例如法律意识不强，执法粗暴、程序违法、越权干涉等情况时有发生。如不考虑农村实际情况，用环境法律直接干涉农业生产过程,不但无法取得好的效果， 有时可能会成为农业生产的负累。

　　四、解决阻碍土壤污染防治立法进程的对策

　　（一）明确规定谁污染谁治理，减轻政府部门治理土壤污染的义务

　　在土壤污染防治立法中，应该明确“谁污染，谁治理”的原则，纠正治理土壤污染一直由各级政府买单的意识，这样可以使土地使用者在使用土地时，面对治理和修复污染土壤的高额费用时，不会随意的污染和破坏土壤。从而合理利用土地。同时，各级人民政府也减轻了土壤污染修复治理的负担，可以更好的指导和监督土壤污染防治工作。

　　（二）协调土壤污染防治立法与现行水污染防治法、大气污染防治法、固体废弃物污染防治法中的相关条款，使这四部污染防治法互相补充，互相协作。

　　在已经制定的三部污染防治法中，关于土壤污染防治立法的法律条款与新制定的土壤污染防治法中的条款应一致，不能出现矛盾和冲突，明确主次。现有的三部污染防治法中关于土壤污染防治法的规定原则上应写进土壤污染防治法，除了与这三种污染方式不可分离的污染情形除外。

　　（三）依据我国农业生产方式的特点，制定适宜于农业生产的土壤污染防治立法

　　我国农业生产的分散性，决定了农业生产中土壤污染控制的分段控制性。可以在立法中依据我国传统农业生产过程，依据生产过程，分别制定具有可操作性的监控措施，做到整个生产过程的全程控制，真正实现农业清洁生产。

　　   （四）土壤污染防治立法，是制定一个指导性的土壤污染防治的专项法律

　　在这一个指导性的专项法的指导下，各地依据各地的土壤分布和土质，可以分别制订适宜各自的土壤污染防治法的实施条例。这样，既保证了土壤污染防治立法的统一性，又充分体现了“因地制宜”的灵活性原则。

　　（五）加大农业生产的投入，增强农产品出口能力，建立生态农业，实现农业清洁生产

　　针对我国农业生产存在的难题，从中央到各级地方政府部门应从技术到资金，对各地农业生产加大投入，尽快符合加入WTO以后国际市场上对农产品的新的出口标准，增强我国农产品应对国际市场的能力，同时，走可持续发展的道路，建立生态农业示范区，带动我国农业生产走向可持续发展，对农业生产实行从生产到收获的全部生产过程的清洁化，实现农业清洁生产，减少土壤污染。

　　（六）健全农村民主法制建设，增强农民法律意识和环保意识

　　加强我国农村的民主法制建设，首先要强化农村基层的领导干部和执法部门的法律意识，建立农村民主监督制度，监督农村基层领导干部和执法人员依法执法。同时，加强普法宣传的力度，杜绝普法的形式主义，使法律意识渗入人心，维权意识深入人心，环保意识深入人心。从而健全我国农村民主法制建设。

　　参考文献：　　

　　1．  陈世军, 孟蕊, 田义文.我国耕地污染防治的法律思考.[M]. 安徽农业科学2008,36(6)

　　2．  郑进华  彭 强  郑晓琴.浅析我国土壤污染防治的法律问题.[A], 环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集

　　3.  李双元,蒋新苗,蒋茂凝.中国法律理念的现代化J. 法学研究,1996( )3 :45-64.

　　4. 桑东莉.论我国农业用地土壤污染的防治. [M] 国土资源科技管理.2004  (04)

　　5. 环境保护部文件.环发〔2008〕48号<关于加强土壤污染防治工作的意见>