从机制上促进地方政府依法对环境质量负责
最近，胡锦涛总书记主持中共中央政治局会议，审议并通过了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，这对加强新时期的环境保护工作是一个难得的历史机遇。如何从机制上促进地方政府依法对辖区环境质量负责，深入贯彻党中央的重大决策，值得有关部门认真研究。
促进科学发展需要配套的科学考核评价机制
由美国次贷危机引发的全球性金融危机迄今仍未见底，对我国实体经济的冲击大大超出预料。为抵御国际金融危机影响，我国提出了“扩内需保增长”等一系列方针，各地为此全力“拼经济”，多数地区经济指标已出现触底回升的良好迹象。但不容忽视的是：有的地方在大干快上的同时，却将一些过去被环评否定掉的项目借机“起死回生”；有的地方政府放任地方保护主义，出台各式各样的“土政策”，干扰环境执法；有的地方政府行政不作为，对环境违法企业放任自流；有的地方政府忽视环境规律进行盲目决策，致使生态环境遭受严重损害等。可以说，一些地方政府不履行环境责任或者履行环境责任不到位，已成为制约我国环境质量改善的重要原因之一。
针对新形势下出现的新问题，党中央最近明确提出要加快建立促进科学发展的考核标准和考核体系，既非常重要，又十分及时。今年6月，胡锦涛总书记主持中共中央政治局会议，审议并通过了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。从一定意义上说，这是一个对环境保护事业有着里程碑性质的重要文件。文件从用人导向到考核评价机制都作出明确决定，强调落实科学发展观必须要有科学的考核标准和考核体系，既要注重考核发展速度，更要注重考核发展方式和质量；既要注重考核经济建设情况，更要注重考核经济社会协调发展、维护社会稳定、保障和改善民生的实际成效。党中央的重大决策，对促进地方政府为辖区环境质量负责，具有十分重要的作用。
新机制要促进地方政府依法对辖区环境质量负责
新的考核评价机制，只有与法治结合起来，才能真正发挥作用。如果仅仅有中央的精神和党内的规定，没有立法机关将其规范化和法制化，对导致环境质量恶化的地方政府的行为不追究法律责任，党的政策也难以真正落实。这对那些真心抓环境保护、真心为人民的长远利益而勤恳工作的干部是不公平的。因此，立法机关和有关部门应当抓住这个历史机遇，积极主动地开展立法工作，及时将党中央提出的“加快建立促进科学发展的考核评价机制”的重大决策法制化、规范化。
新机制要促进地方政府依法对辖区环境质量负责，是实践的迫切需要。通过清理法律，不难看出，我国在地方政府对辖区环境质量负责方面，法律并不是空白，而是现行法律不具体，缺乏可操作性，对地方政府的行政行为缺乏有法律强制力的硬约束。
例如，我国宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”再如，我国《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。” 但是，根据我国的法治原则，宪法不能司法化，不能成为人民法院审判案件的直接依据；而《环境保护法》第16条的规定，仅仅对地方政府提出宣言性要求，并没有对地方政府违反环境法律出现严重后果时如何承担法律责任特别是刑事责任作出具有可操作性的规定。其结果是，一方面，不受监督和制约的权力必然导致滥用。由于地方政府环境保护法律责任不明确，行为人实际上没有受到应有的法律约束，其违法行为所产生的严重后果，最终只能被转嫁给社会其他主体承担。另一方面，正是由于缺乏强有力的法律责任规范，对地方政府的决策者而言，以环境为代价的增长模式似乎得到了某种意义上的“法律认可”，其行为也似乎具有了“合法性”。因此，这种宣言性的规定和要求，地方政府不去认真执行也就不足为怪了。
理论和实践证明，法律功能的发挥依赖于既定的规范得到普遍的遵守。只有加强环境法治，明确地方政府对辖区环境质量负责并加以具体化，依法建立科学的考核机制和奖惩制度，才能真正促进地方政府为改善辖区的环境质量而努力。
促进地方政府依法对辖区环境质量有效负责的建议
1.修改《环境保护法》，强化地方政府对环境质量负责的法律约束。我国的《环境保护法》从1989年实施至今已经20年，社会各界要求修改《环境保护法》的呼声十分强烈。《环境保护法》作为我国环境保护领域的基本立法，应当围绕落实“地方政府对辖区环境质量负责”原则，建立和完善一系列重要法律制度。除了在总则部分对上述原则作出规定外，还应当设计具体的条款提出明确要求。
建议立法机关在研究修改环境保护法时，从以下几个方面强化地方政府对辖区环境质量负责的有关规定：一是明确环境保护目标责任制。二是建立总量控制指标体系。三是明确跨界环境责任和协调制度。建议建立跨省界环境质量考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家应加强跨省界环境执法和污染纠纷的协调，建立跨省界的区域污染联合防治制度。省级以下各级地方政府，也要明确跨界的环境责任和协调制度，确保本辖区的环境质量得到改善，确保不对其他地区的环境造成损害。四是明确地方政府的环境责任。对于地方政府未完成环境保护目标责任、未考虑环境影响造成决策失误、处理不当造成重大污染事故、有明显的环境不作为等情形，法律应当设定明确的法律责任。必要时，应当追究地方政府主要负责人的行政责任甚至刑事责任。五是环境保护法还应规定地方政府应当采取措施确保重要自然资源的开发利用要符合规定的环境标准，规定地方政府应当组织建设城市污水、生活垃圾、危险废物等环保基础设施，使环境保护的原则在实践中得到真正贯彻。
此外，为了切实落实环境保护法律，建议最高人民法院及时作出司法解释，对如何追究地方政府负责人的法律责任做出具体的司法指导意见。
2.依法行使职权，强化人大对实施环境保护法的监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这一制度需要具体化。2006年，全国人大常委会制定了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，对人大如何开展监督、行使监督职权的程序等内容作出明确规定。该法第四章规定要加强对法律法规实施情况的检查监督，规定各级人大常委会每年应选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查，并对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议，并对有关法律、法规提出修改完善的建议；第五章规定了规范性文件的备案审查，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销作了进一步的规定。具体到环境保护法实施的监督层面，上述两章的规定将有助于强化人大对环境保护法实施情况的监督。
3.贯彻中央决策，明确地方党委也要对辖区环境质量负责。我国宪法第5条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。党章对此也提出相应的要求。这些规定明确了我国地方党委也应当遵守环境保护法律。如果出现了需要追究地方环境法律责任的情形，经查实属于地方党委领导成员的责任的，也应当追究其法律责任。
2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。该文件适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员以及上列工作部门内设机构的领导成员。该规定不仅明确了需要对地方政府负责人实行问责的具体情形，也明确了应当对地方党委及其相关部门的领导成员均实行问责。因此，地方党委的领导成员要带头落实科学发展观，其违反环境法律发生严重后果时也要承担法律责任。
综上，依法建立促进地方政府对环境质量负责的科学考核和奖惩机制，落实地方政府对辖区环境质量负责，是落实党中央的重大决策，切实改善辖区环境质量的根本之策。健全地方政府环境保护目标责任制，强化对地方党委和政府履行法定职责的考核，把干部考核评价与决策目标、执行责任有机地结合起来，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，也是环境法治不断增强实效的有力保障。考虑到实践中各地已屡有相关立法的宝贵探索，建议有关方面在修改环境保护法时，深入研究认真汲取各地立法的成功经验，并结合贯彻落实党中央的有关文件精神，加快完善落实地方政府对辖区环境质量负责的法律规范，并加强执法和监督。
