开好一场听证会，需要做哪些准备？

吴景义 方富贵

从事基层环保局法律顾问10多年，明显感到这两年要求召开环境行政处罚听证会的企业越来越多。如何开好听证会自然也成为当前环保部门很关心的一个问题。笔者从环境行政处罚听证会的适用范围、程序性要件、听证会前准备以及听证会的程序规定等4个方面谈谈理解。

一、听证会适用范围

其实并非所有的行政处罚案件都要召开听证会。《环境行政处罚听证程序规定》第五条对听证的适用范围作了详细规定：1.拟对法人、其他组织处以人民币5万元以上或者对公民处以人民币5000元以上罚款的；2.拟对法人、其他组织处以人民币（或者等值物品价值）5万元以上或者对公民处以人民币（或者等值物品价值）5000元以上的没收违法所得或者没收非法财物的；3.拟处以暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件的；4拟责令停产、停业、关闭的。

其中，对于行政处罚中的“较大数额”的认定标准，由于我国行业发展水平上存在差异，不同行政机关对举行听证会所要求的“较大数额”标准并不一致。

比如，《海关行政处罚听证办法》（2014年）第三条规定，对公民处1万元以上罚款、对法人或其他组织处10万元以上罚款的；而《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》（2015年）第五条规定，对个人单独或合计处5万元以上罚款、对法人或其他组织单独或合计处30万元以上罚款的。

二、听证会的程序性要件

1.召开听证会的方式

根据《环境行政处罚听证程序规定》第五条、第六条的规定，现阶段我国环境行政处罚听证会的召开主要有“依申请”和“依职权”两种方式。

当事人申请。根据《行政处罚法》第四十二条第二款的规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。而《环境行政处罚听证程序规定》第十八条、第二十一条作了更为细致的规定，同一行政处罚案件的两个以上当事人分别提出听证申请的，可以合并举行听证会。案件有两个以上当事人，其中部分当事人提出听证申请的，环境保护主管部门可以通知其他当事人参加听证。只有部分当事人参加听证的，可以只对涉及该部分当事人的案件事实、证据、法律适用进行听证。

主动组织听证。这种情形需要满足两个条件：一是环境保护主管部门认为案件重大疑难的；二是需要经当事人同意。这条规定用了“可以”一词，说明环境保护主管部门具有一定的自由裁量权。

2.程序性审查要件

《环境行政处罚听证程序规定》第十九条规定，环境保护主管部门应当在收到当事人听证申请之日起7日内进行审查。

对不符合听证条件的，决定不组织听证，并告知理由。一般不组织听证的理由主要有：申请人不是本案当事人的；未在规定期限内提出听证申请的；不属于听证适用范围等不符合听证条件的。

对符合听证条件的，决定组织听证，制作并送达《行政处罚听证通知书》，并在举行听证会的7日前送达当事人和第三人。这里要提醒的是，送达的当事人一定要准确，如果是委托人代为签收，必须要提供合法的身份证明和授权委托等手续。

三、听证会前准备

1.人员组成及要求

第一，人数要求。环境保护主管部门指定1名听证主持人和1名记录员具体承担听证工作。必要时可以指定听证员协助听证主持人。其中，对听证员的人数没有作明确规定。涉及专业知识的听证案件，可以邀请有关专家担任听证员。第二，本着职能分离原则。听证主持人、听证员和记录员应当是非本案调查人员。

2.举行时间

听证会应当在决定听证之日起30日内举行。如果当事人申请变更听证时间的，应当在听证会举行的 3日前向组织听证的环境保护主管部门提出书面申请，并说明理由。理由正当的，环境保护主管部门应当同意。举行听证会的期间，不计入行政处罚时限内。

3.回避原则

行政处罚听证会借鉴了我国司法审判活动中的回避原则，设立了申请回避和自行回避两种方式。如果存在以下情形之一的，一是本案调查人员或者调查人员的近亲属；二是本案当事人或者当事人的近亲属；三是当事人的代理人或者当事人代理人的近亲属；四是本案的证人、鉴定人、监测人员；五是与本案有直接利害关系；六是与听证事项有其他关系，可能影响公正听证的。听证主持人、听证员、记录员、鉴定人员、监测人员应当自行回避或者当事人申请回避。在回避决定做出前，被申请回避的人员不停止参与听证工作。

4.第三人参加听证

与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织要求参加听证会的，环境保护主管部门可以通知其作为第三人参加听证。如果第三人人数超过5人，可以推选1~5名代表参加听证，并于听证会前提交授权委托书。

5.出席人员

鉴定人、监测人员和证人是不能主动出席听证会，必须经过案件调查人员、当事人、第三人的通知，并在听证会举行的1日前将前述人员的基本情况和拟证明的事项书面告知环境保护主管部门。

四、听证会的举行

根据《环境行政处罚听证程序规定》第五章的规定，听证会的举行可分为6个阶段并依次进行，具体如下：

1.听证预备阶段。记录员查明听证参加人的身份和到场情况，宣布听证会场纪律和注意事项，介绍听证主持人、听证员和记录员的基本情况。其中听证纪律的要求，除了《环境行政处罚听证程序规定》第二十八条的规定之外，还可以借鉴司法庭审的相关纪律，比如：案件调查人员和当事人进行发言和辩论或要求发言，应征得主持人同意；各方发言时应互相尊重，禁止使用不文明及人身攻击的语言等等。必要时听证机关应当进行现场录音、录像，作为听证辅助材料。

2.听证会开始。听证主持人宣布听证会开始，介绍听证案由，询问并核实听证参加人的身份，告知听证参加人的权利和义务；询问当事人、第三人是否申请回避。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行。

3.听证调查阶段。首先，听证各方陈述己方主要观点。先由案件调查人员陈述当事人违法事实，出示证据，提出初步处罚意见和依据；然后由当事人和第三人分别进行陈述或者申辩，提出事实理由依据和证据。第二，举证、质证。证据以公开为原则，以不公开为例外。质证紧紧围绕证据的合法性、真实性、关联性进行，针对证据证明效力有无以及证明效力大小进行质疑、说明与辩驳。证据经过质证后才能依法认定。

4.听证辩论阶段。案件调查人员、当事人、第三人依次进行辩论，也根据案件情况，进行多轮辩论。

5.最后陈述阶段。案件调查人员、当事人、第三人在辩论结束后，需要对自己的观点作最后陈述。

6.听证会结束。主持人宣布结束，案件调查人员、当事人、第三人及主持人、听证员、记录人均应在听证笔录上签字，建议让当事人在自己签名处摁手印（以右手食指为准）。如果有拒签情况，一定要详细记录在听证笔录上。听证终结后，听证主持人将听证会情况书面报告本部门负责人。

非常值得一提的是，在听证会举行前或者举行中，可能会遇到一些突发状况，致使听证会无法顺利进行，这可能会涉及听证会的延期、中止和终止的情形。一旦出现上述情形，环境保护主管部门就应采取措施决定延期、中止和终止听证，及时通知听证参加人，并记入听证笔录。

从以上6个阶段可以看出，在听证会的举行过程中，听证主持人是一个核心关键人物，不但要熟知环境执法业务，还要熟悉听证规则和程序，牢记自己居间听判的角色职能，把握好质证的范围、节奏和会场气氛。同时，还要特别注意举行期间的安全问题，避免突发事件的发生。

综上，环境行政处罚听证会应当遵循公开、公正、便民原则，充分听取意见，保证当事人陈述、申辩和质证等权利。对其中的每一个环节，既要保证程序合法性，又要做到实体公正性。既要切实维护当事人合法权益，又要充分保障人民群众生态环境安全。这不但是环保部门依法行政的职责所在，而且亦是依法治国的力量所在。

作者系北京市石景山区环保局法律顾问