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| 可持续发展战略和政策 | ||||||||||||||||||||||||||||||
| http://www.eedu.org.cn 作者：佚名 文章来源：网上收集 点击数： 更新时间：2007-8-30 | ||||||||||||||||||||||||||||||
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从60年代以来，环境问题逐渐从地区性问题演变为全球性问题。在解决环境问题的长期探索中，国际社会和各国逐渐认识到，单纯依靠污染控制技术是解决不了日趋复杂和广泛的环境问题的，只有按照生态可持续性和经济可持续性的要求，改革传统的单纯追求经济增长的战略和政策，对传统的经济增长模式，包括生产和消费模式作出重大变革，控制人口，改变现有技术和生产结构，减少资源消耗，人类才有可能实现自身的可持续发展。 第一节可持续发展及其进程一、什么是可持续发展 可持续发展的思想是从70年代以后关于经济增长的辩论中逐渐萌发和形成的。1980年，联合国向全世界发出呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及自然资源利用过程中的基本关系，确保全球持续发展。”1983年，联合国成立了环境与发展委员会（WECD），联合国要求该组织以持续发展为基本纲领，制订“全球的变革日程”。1987年，世界环境与发展委员会把历经4年研究和论证的报告《我们共同的未来》，提交给联合国大会，报告中正式提出了可持续发展的模式。该报告对可持续发展的定义是指“既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求能力的发展”，其中表达了两个基本观点：一是人类要发展，尤其是穷人要发展；二是发展有限度，不能危及后代人的发展。报告还指出：当代存在的发展危机、能源危机、环境危机都不是孤立发生的，而是传统发展战略造成的。要解决人类面临的各种危机，只有改变传统的发展方式，实施可持续发展战略，1992年联合国环发大会的《里约宣言》，把可持续发展进一步阐述为“人类应享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利”，“为了公平地满足今世后代在环境与发展方面的需要，求取发展的权利必须实现”，“环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程来考虑”，并把可持续发展战略列为全球发展战略，制定了具有划时代意义的行动计划—《21世纪议程》，使这一战略思想被世界各国所接受。 可持续发展是从环境与自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略与模式，它不是在一般意义所指的一个发展进程要在时间上连续运行，不被中断，而是强调环境与自然资源的长期承载力对发展的重要性以及发展对改善生活质量的重要性。它强调的是环境与经济的协调，追求的是人与自然的和谐，其核心思想就是经济的健康发展应该建立在生态持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上。它的目标是不仅满足人类的各种需求，务使人尽其才，物尽其用，地尽其利，而且还要关注各种经济活动的生态合理性，保护生态资源，不对后代人的生存和发展构成威胁。在发展指标上与传统发展模式所不同的是，不再把GNP作为衡量发展的唯一指标，而是用社会、经济、文化、环境、生活等各个方面的指标来衡量发展，可持续发展是指导人类走向新的繁荣、新的文明的重要指南。可持续发展具体体现在以下几个方面。 1．强调首先要发展。认为停止发展是消极的，是没有出路的，它不能解决人类面临的各种危机。对发展中国家来说，生态环境恶化的一个重要根源是贫困，只有发展，才能摆脱贫困，提高生活水平，才能为解决生态危机提供必要的物质基础。把承认各国的发展权摆在了十分重要的位置。 2．强调经济发展和环境保护是相互联系和不可分割的。发展离不开环境与资源，要使环境与资源基础长期保持稳定，使经济发展具备可持续性，只有把环境与发展结合起来。环境保护需要经济发展所能提供的资金和技术，环境保护的好坏也是衡量发展质量的指标之一；经济发展也离不开环境与资源的支持，发展的可持续性取决于环境与资源的可持续性。特别是在经济高速增长的情况下，必须强化环境与资源的保护，做到对不可再生资源合理开发，节约使用；对可再生资源不断增殖，永续利用。 3．可持续发展注重代际公平，即当代人要享有物质和环境方面的权利，后代人同样也应该享有这方面的权利。因此当代人在利用环境和资源时，要考虑到给下一代人留下生存和发展的必要资本，包括环境资本。 4．强调建立和推行一种新型的生产和消费方式，无论在生产上，还是消费上，都应当尽可能有效利用自然资源，少排放废物，特别是少排放有害环境的废气、废水、废渣，实行废弃物的循环利用，以生态型的生产和消费方式去代替那种靠高消耗、高投入以及大众的高消费来刺激经济增长的传统生产和消费模式。 5．强调人类应当学会珍重自然，爱所自然，把自已当作自然中的一员。与自然界和谐相处。对自然界要精心保护、合理开发、永续利用。彻底改变那种认为自然界是一种可以任意盘剥和利用的对象，没有把它作为人类发展的一种基础和生命支持系统的错误态度。 二、实现可持续发展的基本途径 1992年联合国环发大会通过的《21世纪议程》，全面描述了从当前到21世纪向可持续发展转变的行动蓝图。从文件内容及各国有关实施《21世纪议程》行动方案的综合情况来看，可持续发展是一个包括了经济、社会、技术各项变革的长期动态过程，它要求世界各国根据自身的自然、经济、社会和文化的条件和特点，探求可持续发展的道路。虽然世界上不存在一种统一的、普遍适用的可持续发展模式，但从国际社会和各国所提出的可持续发展目标和战略来看，可持续发展的主要途径有： 1．将环境保护纳入综合决策，转变传统增长模式 传统的增长方式的核心是单纯追求经济产出的增长，把国民牛产总值（GNP）的增长当作经济发展和社会进步的代名词。从环境与自然资源角度而言，这种增长方式忽视了经济、社会系统对环境的影响，往往以环境与自然资源的迅速消耗来加快经济产出，其一种极端表现就是在前苏联、中国和一些发展中国家所实施的“赶超战略”，用压低农产品、矿物原料和能源价格，补贴重化工业的方式，不计代价地发展起高消耗、高污染的工业体系，造成资源大量浪费和环境严重污染。另一种极端表现就是以美国为代表的大批量生产大批量消费模式，“用过即扔”，创造了人均资源消耗和废物产生量的新奇迹。 转变传统增长模式的途径主要是：修正传统的国民经济核算方法，把自然资源消耗和环境污染纳入经济核算，把经济发展战略建立在更为合理的目标和指标下；逐步取消各种使用资源的补贴，使资源价格充分反映其稀缺性、促进资源使用效率的提高；增加对污染的收费，使污染者完全补偿其污染环境的成本。 2．变革社会观念，发展适度消费的新大众消费模式 以大批量物质消费和“用过即扔”的现代大众消费模式是在西方国家，特别是美国发展起来的，是传统经济增长模式的社会动力。在这种模式下，大众消费和大规模生产相互促进，大量的物质产出带动了大量的物质消费，一波又一波的大众消费浪潮开辟了一个又一个市场，小汽车是现代大众消费的一个“典范”（见表4－1）。在惊人的消费增长中，发达国家正在消耗着世界上与其人口不成比例的自然资源和物质产品，以其占1/4的人口消耗了世界商业能源的80%。其中北美洲的人均消费是印度或中国的20倍，以全球资源和环境承载力，不可能使世界人口都维持西方现有的消费水平。有些学者估计，如果世界下世纪初的70亿人都按照西方的消费水平来消耗能源和资源，那么，为满足人们的需求将需要10个地球，而不是1个。 表4－1 每千人拥有的小汽车（1993）
Valuing the Global Environment, GEF 1998 * 不包括中国和日本 ** 不包括美国 转变消费模式，首先需要发达国家改变超出必要物质消费限度的并以越来越多的物质消费为目标的消费模式，致力于减少产品和服务对环境的不利影响，减少相应的资源、能源消耗和污染；同时，发展中国家也应选择与环境相协调的，低资源、能源消耗，高消费质量的适度消费的体系。从消费品特征来说，强调持久耐用，强调可回收，强调易于处理。 3．开发同环境友善的技术，实现清洁生产，发展同自然相容的产业体系 从科学技术发展的历程来看，其对环境是一把“双刃剑”，既为人类提高生活水平和改善环境提供了手段，也为人类改变或破坏环境创造了条件。从技术根源讲，人类在本世纪所造成的全球范围的环境危害就源自工业革命后人类发明和创造的各种生产技术。发展清洁生产技术，是人类有意识引导科学技术以适应环境保护的一种尝试。 清洁生产技术的基本目标是减少乃至消除生产过程和产品与服务的有害环境影响。从生产过程而言，要求节约原材料和能源，尽可能不用有毒原材料并在排放物和废物离开生产过程以前就减少它们的数量和毒性；从产品和服务而言，则要求从获取和投入原材料到最终处置报废产品的整个过程中，都尽可能将对环境的影响减至最低，减少产品和服务的物质材料、能源密度，扩大可再生资源的利用，提高产品的耐用性和寿命，提高服务的质量。80年代以来，发达国家均把发展这类技术作为争取国家战略优势的重要途径以及提高在世界市场竞争力的重要手段。 4．发展和完善环境保护法律和政策 从经济、社会体系角度而言，环境问题是市场不完整及运转失效的一种表现，表现为一种“公害”，需要政府的干预行动。政府不论是采取直接行政控制和提供服务，还是采用间接经济手段，都要逐步建立相应的有关自然资源和环境保护的法律体系。从发达国家有关法律的发展过程来看，70年代以后，这些国家一系列环境状况指标有了很大的改善，说明各国所采用的法律制度是有效的。但环境问题依然存在，一些环境问题还没有有效的控制手段，需要继续发展和完善自然资源和环境保护法律，使之适应可持续发展的长远目标。 5．提高全社会环境意识，建立可持续发展的新文明 公众既是消费者，又是生产者，他们的日常行为在很多方面对环境有很多的影响，一旦他们产生了保护环境的要求，并采取行动积极保护自己的环境权益，就会为环境保护提供持久的动力。西方发达国家的环境保护大多是在公众环境保护运动的冲击下发展起来的。 三、里约环发会议后的进展及问题 1．里约环发大会后可持续发展的进展 联合国主持召开的里约环发大会是人类环境史上的里程碑。大会确立了可持续发展战略，制定了实施可持续发展的目标和行动计划，明确了“共同的但有区别的责任”，作出了向发展中国家提供资金和进行技术转让的承诺，表现了世界各国建立全球伙伴关系，共同解决全球环境问题的愿望和要求。大会在推动全球环境合作，推动各国制定和实施可持续发展战略方面，产生了很大的作用。 环发大会之后，世界各国采取了一系列后续行动，一些国家在迈向可持续发展方面已经取得了不同程度的进展。联合国于1993年成立了可持续发展委员会，该委员会每年召开一次会议，检查《21世纪议程》执行情况。可持续发展的观念比较广泛地纳入各种国际组织和机构的行动日程，如世界银行和亚洲开发银行都增加了环境保护的贷款，并把有利于环境保护作为其他贷款的重要条件。国际环境公约实施也取得了进展，特别是在履行有关消耗臭氧物质的蒙特利尔议定书方面，取得了良好进展。在世界银行、联合国开发署和联合国环境署的管理下，全球环境基金（GEF）经过3年试行之后投入了正式运转。蒙特利尔议定书的多边基金也对发展中国家逐步淘汰消耗臭氧层物质起到了重要推动作用。 表4－2 1992年之后有关可持续发展的若干进展
《可持续发展论》，中国环境科学出版社1997 世界各国也采取了一系列重要行动。包括中国在内的100多 个国家制定了可持续发展战略或“21世纪行动计划”，确定了各国经济社会发展与环境保护的重点目标、任务和计划。一些国家，特别是经济转轨国家，进一步改革了有害环境的政策和体制，包括减少和取消了有关能源、水资源等开发利用的经济补贴。一些发达国家和发展中国家制定了新的法律和政策手段，如制定国家环境计划或方案，指导政策制定和实施，应用环境税、排污权交易、环境标志等新的环境管理手段。公众和各种环保团体、社区组织以及一些企业也更加广泛地参与到了各种环境保护行动中，显示了巨大的力量和作用。 2．存在的问题及解决途径 从1997年联大特别会议评议的结果来看，国际社会5年来在实施可持续发展方面所取得的进展，与环发大会预期的相比，是相当迟缓的。“里约宣言”、“21世纪议程”等会议文件中所作的承诺和一些目标与行动计划不能如期实现，一些目标和行动计划事实上变成了一纸空文。总的看来，国际环发合作裹足不前，后续行动迟缓，可持续发展信念面临一些挑战和危机。近年来，可持续发展裹足不前的主要原因有： （1）主要发达国家从大会的立场全面倒退，缺少实施环发大会后续行动的政治远见和意愿，没有认真履行关于向发展中国家提供资金和技术的承诺。据联合国环发会议确认，为实施《21世纪议程》，发展中国家1993年到2000年，每年平均约需花费6000多亿美元，其中要求发达国家向发展中国家每年提供官方发展援助1250亿美元。但据世界银行估计，发达国家平均提供的官方发展援助占国内生产总值的比例，在进入90年代后逐年下降，1991年达到0.40%，1994年是0.32%，1995年是0.27%。经济合作与发展组织合计提供的官方发展援助，1992年为614亿美元，1993年为566亿美元，1995年为590亿美元，但按1994年美元价格计算，仅为537亿美元。对于发展中国家要求的“以优惠的、非商业性的”条件转让有益于环境的技术，发达国家总是以“保护知识产权”为理由而加以拒绝，把技术转让和私人知识产权捆绑在一起，并且不想积极地通过政府行为去购买再转让掌握在私营企业手中的技术。这几年来，技术转让几乎毫无进展。现在，一些发达国家把注意力又放在“创新性筹资机制”或“通过市场机制吸引技术”上。 （2）环发大会规定的目标与行动计划同环境与发展的现实有一定的脱节，过于广泛，试图兼顾社会、经济、文化、资源和环境等所有方面。事实上，可持续发展的政策及行动是现行经济、社会和资源与环境政策及行动的延伸和发展，脱离现行体系，只关注新的目标和行动计划，结果常常是无休止的纸上谈兵。关注现实并革除了各种妨碍可持续发展的制度和政策后，才有可能为可持续发展铺平道路。 （3）很有影响的发达国家缺乏远见，在推动可持续发展方面，改变生产、消费方式和自然资源利用方式上，没有带头采取行动。一些发展中国家被迫在眉睫的经济、社会问题困扰，没有充分注意环境破坏带来的长期问题。对许多国家来说，导源于经济体制和政策扭曲的浪费资源、破坏环境的现象仍旧相当广泛的存在着，如没有明确的资源产权制度，政府继续对水、能源等的使用实行补贴。解决这些问题是实现可持续发展的前提条件。另外，一些发达国家借环境问题作为援助先决条件，以保护环境为借口推行贸易保护主义，压发展中国家承担与其发展阶段和能力不相适应的责任和义务，这对于国际环发合作是非常有害的，将会不可避免地延误国际环发合作，延误全球重大环境问题的解决。 从发展中国家立场来看，全球环境资金和技术转让仍然是国际环发合作的基础，是实现可持续发展的基本保证，转让资金和技术是发达国家对解决全球环境问题所承担的义务，并不是对发展中国家的恩赐，发达国家最终也会受惠于这种合作。《蒙特利尔议定书》多边基金为全球环境基金机制树立了典范，首先应当借鉴和推广这种成功经验，在此基础上，再探讨以企业界为主体并主要依靠市场的“创新性筹资机制”和“通过市场机制吸引技术”的途径。国际社会，特别是发达国家不应当从里约环发大会立场倒退，更不应当改写《21世纪议程》。 从当前国际环发合作的前景来看，要摆脱里约大会后续行动停滞不前的困境，推动国际环发合作，关键还在于坚持里约环发大会确立的基本原则和行动目标，特别是资金和技术转让方面的承诺，考虑到资金和技术上的支撑能力，对《议程》可以分别轻重缓急，选出优先领域和优先项目，分期分批加以实施。对这些优先领域和项目，发达国家应当率先实施。
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