地球上的大多数人口生活在城市，城市是人类经济活动高度集中的场所。城市为人类提供了绝大部分产品、服务和就业机会。因此可以说，人类可持续发展的目标能否成功，将取决于城市是否能可持续发展。而城市可持续发展，这是一种与时俱进的发展观。它要求从以经济增长为中心和发展转向经济、社会、生态环境相协调的发展；从以物为中心的发展转向以人为本的发展；从注重眼前利益的发展转向长期的可持续发展。由于城市中的一切活动都以城市土地的空间利用为基础，所以城市土地空间利用是否合理将直接影响到城市的可持续发展，也就是说，只有城市土地得到合理的利用，城市才能可持续发展，人类才能更好地可持续发展。这就要求我们运用科学的发展观，处理好城市土地利用中存在的七大矛盾。

    一、处理好城市土地开发与土地节约集约利用之间的矛盾

    我国人多地少，人均耕地面积只有世界平均水平的47%，且耕地总量每年还在以1000多万亩的速度递减。因此，我们的城市土地开发要立足于土地的节约集约利用，不能盲目照搬欧美等国的做法，走城市空间布局低密度郊区化的路子。随着我国土地有偿使用制度的建立和逐步完善，城市地租对土地利用的调节作用日益明显，收益率高的企业、部门逐渐向市中心集中，郊区相对低廉的地价吸引了大批房地产开发商，掀起了郊区开发热潮。改革开放以来，我国主要城市建成区面积有了很大扩展。

    2001年中国城市建成区面积为24026.63平方公里，“十五”期末为32520.7平方公里，四年增加了35.4%，年均增长速度为7.86%。城市建成区面积增长最快的地区分别是广东、重庆和北京，增长幅度超过60%；其次是山东、宁夏、江苏和浙江，增长幅度均超过50%；上海、江西和福建增长幅度超过40%；增长幅度在10%以下的只有青海和西藏。城市土地开发过度扩张，甚至扩张到城市的远郊区，这是一种以开发强度低、土地浪费和耕地侵占为特征的低密度土地利用现象。这种浪费型的土地开发利用方式，过多地占用了未来发展所需的土地资源，“上顿吃了下顿粮”，是不可持续的。它加剧了土地资源的短缺；在郊区大量开发住宅，蚕食了城市绿色隔离带，破坏了城市的生态环境，加重了城市交通的负担；还有，也不利于旧城改造，大量危房、旧房得不到修缮和改造，造成 “空心城”和引起旧城衰落。

    解决上述问题就必须把城市的开发控制在一个理性的边界范围内。

    一是应该提高农业地租。目前我国的农业地租相对过低，这也是造成城市边界扩张无序的一个主要原因。农业地租水平一旦提高了，城市边界无序扩张的势头就会小下来。开发商会将视线转到城市内部来进行旧城改造和危房改建。这样，城市土地利用密度就会随之提高。可见，提高农业地租，提高城市用地的机会成本，是保证今后我国城市可持续发展的重要措施。

    二是依据区位理论对城市土地进行优化配置，避免盲目扩张城市外延型的土地粗放利用行为，限制城市占地规模，尤其是要严格限制对耕地的占用，通过规划调控和土地市场监控解决城市无序扩张，从总体上把握土地资源的合理开发利用。

    三是提高城市现有区域土地利用最优化，通过改造老城区和已有设施，提高城市建筑密度和容积率，使城市土地实现资源优化配置，发挥土地资源的最大效益。同时也使闲置土地资源得到合理使用，创造可持续的、紧凑高效的城市发展模式。

    四是城市发展用地上坚持尽量多用荒地少占良田，也是土地节约利用的好办法。天津市的周围都是良田，只在顺着海河向塘沽这个方向是盐碱地，为了多用劣地少占良田，天津市提出“一条扁担挑两头”的发展思路。按这个思路，天津城区主要顺着海河向塘沽发展，这些地方的土地是盐碱地，不利于农业生产。当时还通过修建外环线把天津市区的规模划定下来。实践证明，天津市这个发展思路是正确的，不仅保护了耕地，城市也有较大和发展空间。目前塘沽区开发得到迅猛发展，综合效益非常显著。

    五是建立城市土地集约利用现状评价指标体系。在当前城市化进程中，土地集约利用问题必须大力提倡和运用。为了准确和客观反映土地集约利用水平，应该根据影响城市土地集约利用的因素类别，从不同角度、不同层面科学合理地制定评价指标，主要从投入强度、利用程度、产出效果和持续状况等方面进行评价。在评价投入强度时，主要从以下指标进行评价：地均资产投入、地均财政支出、地均基础设施投资、地均环保投资、地均从业人员、地均供水、供电量等方面的情况；评价城市土地利用程度应从以下指标进行考衡：人口密度、综合容积率、建筑密度、土地利用率、住宅销售率、城市人口与用地增长弹性系数等；城市土地利用产出效果方面则从地均生产总值、地均财政收入、地均消费零售额、地均邮电业务和地均年二三产业产值等方面进行评价；从人均绿地面积、人均居住面积、人均道路面积、土地持续利用度、地均“三废”排放量和人均建设用地等方面来评价城市土地利用持续状况。通对城市整体集约利用水平进行评价，促使我们根据评价结果，在城市土地开发利用中，从地方经济社会发展状况出发，不断增加单位面积土地的资金或资本投入，努力提高土地利用程度，逐步改善投入产出效果和持续状况，从而达到节约和集约使用土地、合理控制城市用地规模、提高土地利用效率的目的，促使我国城市土地利用早日走上集约经营的正轨，实现城市的可持续发展。

    二、处理好公共用地与私人用地之间的矛盾

    在城市中主要有三类用地：居住用地、工商业用地和公共用地。其中居住用地和工商业用地的用地主体为居民和企业，因此属私人用地。公共用地包括：城市交通、通讯、能源、供排水系统、广场、公共绿地以及学校医院等教育卫生文化娱乐公共基础设施用地。

    私人用地的突出特点是经济效益显著。在市场经济条件下，私人用地对区位的选择遵循效益最大化原则，从自身的成本、技术、收入、区位偏好和土地的机会成本选址。由于私人用地的经济效益明显，加上市场经济条件下，相当一部分人把土地利用的经济效益当作土地有效利用的最佳指标，以致许多无法通过市场定价的社会因素被忽略，因此公共用地常常被挤占、压缩，让位于私人用地。如此一来，土地利用的综合效益不高，并且很容易引发污染、拥挤、城市热岛等问题。

    公共用地因其服务的公共性或非排他性，服务对象是城市全体成员，所以具有综合效益，通过为城市的生产和生活提供辅助的便利条件，促使城市社会经济与环境获得良好的综合效益。这种效益是通过服务对象的损益变化来间接反映的，因此很难通过市场直接作用得到合理配置，必须通过政府参与才能得到保障。

    因此，要想实现城市的可持续发展，城市政府应依据整体性、协调性和因地制宜的原则，编制科学合理的城市规划，完善招标、挂牌、拍卖等土地出让方式，促进土地二级市场的合理流转，辅之以土地储备、土地置换等政府行为，实现城市中心区的居住、工业等非经营性或经营效益低的用地与地租支付能力较高的商业、金融、信息、管理等第三产业用地合理置换，逐步达到优地优用，地尽其力。让工业用地向城市边缘的园区集中，适当扩大城区居住用地以及商业、交通、绿化等用地的比例，有效保障城市公共用地的持续供给。不断提高城市居民的生活环境质量。

    三、处理好工业用地与其它用地之间的矛盾

    我国城市中工业用地比重偏大,住宅、交通、环境绿化和第三产业用地比重较低。根据国家《城市用地分类与规划建设用地标准》,一般城市用地结构是生活居住用地占40%－50%,工业用地占10%－15%,道路广场用地占8%－15%,绿地占8%－15%。而据中国55个城市调查，工业用地比例高出上述标准10个百分点以上，住宅、商业服务等生活用地低于上述标准3－10个百分点。中国城市工业用地占建设用地的比例远高于发达国家相同城市化水平下的比例。例如，日本1972年全国工业用地占城市用地的比例为10.34%，1981年则为10.52%。

    造成我国城市工业用地比重过大的原因，主要是在相当长的时期内，我国城市土地实行无偿划拨，加上受“先生产，后生活”思想的影响，工业发展地位突出。实行国有土地使用权有偿转让以来，虽然土地市场得到了一定程度的发展，但各城市政府为了招商引资，一再压低工业用地价格，以低地价甚至零地价出让，导致工业用地的过分增长。我国正处于工业化过程中，工业产出与占地面积的相关性较高，因此工业用地增长过快。城市交通用地以及其他基础设施用地占比例过小，导致城市交通不畅和整体运营效率降低。

    工业用地比重过大，在一定程度上挤占了其它类别用地的发展，特别是居住、公共建设、绿化、道路等生活用地。合理的城市用地，生活用地应占到城市总用地的50％。目前我国城市生活用地普遍偏低。而且，城市中工业用地往往占据了高等级的土地，且使用粗放，影响了土地级差经济效益的发挥。城市工业用地往往与居住等其他用地相混杂，在相当程度上影响了城市土地的环境效益和社会效益。工业区内在布局方面往往也存在空闲地过多、布局不紧凑等问题，浪费了宝贵的土地资源，也不利于配套设施的建设。如果同时还存在工业区内行业性质混乱，各种不同的工业企业混在一起，配套设施不完善，环境污染严重等问题，对企业发展和吸引外资的负面影响就更加大。因此，必须对城市工业用地进行合理的调整，使工业用地与其它用地的比例趋于合理化，工业用地在城市中的空间布局合理化，有效促进城市的可持续发展。

    四、处理好集中与分散的矛盾

    我国城市绝大部分都采取了以市中心为圆心的摊大饼式的圈层式空间结构布局，即城市土地利用空间以积聚型为主。这种空间布局模式城市边界明确，市中心地位突出，城市总体形象完整。但这种单圆心式的布局也有很多不利于城市可持续发展的缺点：市区经济活动和人口密度过大，引发污染严重、交通拥堵、住房紧张等。给人们的生活、工作交通带来诸多不便。如能发展多中心的城市布局，就能更有利于生产，更方便人们的生活、工作、居住和出行，商业文化娱乐等环境也将较为方便舒适。这种多中心的城市布局，使得全体市民有更为公平的生存环境和发展机会，显然是更为合理的城市土地空间的利用模式，更有利于城市的可持续发展。

    五、处理好开发建设与保护之间的关系

    城市开发建设过程中如何保护好自然生态环境和人文历史环境，是城市土地合理利用，城市可持续发展的又一重要命题。

    我国一些城市在开发建设过程中只看到眼前的经济利益，忽略了自然生态环境的保护，甚至盲目填河填湖造地。虽然建起了数量巨大的钢筋水泥森林，却破坏了原有的蓝天绿水，致使城市生态环境恶化，据统计，我国一半以上的城市水资源短缺。造成这一局面，重要原因之就是城市土地开发不顾占补平衡的自然生态规律造成的。城市土地可持续利用必须是建立在良好的城市生态系统之上的，城市土地生态系统的质量不仅关系社会经济效益，而且关系人居环境质量。维护城市土地生态系统的平衡，应加大对工业污染物排放的治理力度，防止工业三废对土地环境的污染；加强对生活垃圾的分类管理和提高垃圾无害化处理技术水平，逐步减小垃圾填埋处理方式的比例；加强城市绿化建设，通过立体绿化、屋顶绿化等多种方式，提高城市绿化覆盖率，同时，在绿化建设时，应结合各地的气候、土壤等实际情况，选择生态效益好的植物种类，减少地表硬化面积。

    还有就是历史人文环境的保护，这是城市土地开发建设中往往被忽视的问题，不少城市在进行旧城改造时，贪大求洋，轻易把珍贵的文化遗产夷为平地，以千篇一律的高楼大厦取而代之，常令有识之士扼腕叹息。其实那些历史人文环境常常具有鲜明的地域特色和历史意义，其价值往往难以计算。它们不仅是当地居民的宝贵财富，也是国家乃至世界的不可多得、不可再生的宝藏。每一个城市都有自己的历史，每一个城市的居民和建设者都应尊重历史，尊重历史才能把握现在，创造未来。一个没有历史的城市会丧失个性，一个没有历史的城市会没有内涵，一个没有历史的城市会没有特色，一个没有历史的城市也就失去了吸引人的魅力。因此我们应处理好城市开发建设与历史环境的保护之间的关系，既要发展好城市，又要妥善保护好历史文化环境，不要让我们这一代开发者成为历史的罪人。

    六、处理好城市开发建设与依法用地之间的关系

    当前我国城市违法用地现象较为严重，其中比较突出的是开发区圈地问题。据统计，2005年全国共有各级各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里，超过了全国既有城市建设用地规模。这些开发区大部分土地利用粗放，效率低下。开发区用地粗放已成为中国多数城市浪费土地的集中体现。一是开发区数量多、面积大；二是开发区基础设施配套投入远远超过地方投资能力，开发区普遍资金投入不足，开发程度不够，甚至有些开发区圈而不用，长期闲置土地，不仅造成浪费，而且拖欠征地补偿费，侵害农民群众的利益。

    因此城市开发建设必须处理好开发与依法用地之间的关系。

    首先要加大查处土地违规违法案件力度，除对违法用地所涉及的单位和个人给予法律和行政处分以外，对违法违规建筑坚决拆除并予以重额罚款。把土地监察制度落到实处，加大土地监察机构人力、物力和技术的配备，做到严格监察，及时通报，对知情不报或以权谋私等渎职行为依法依规进行制裁。

    其次是建立闲置土地强制性管制机制。及时对闲置土地进行清理，对超出合同约定动工开发日期满一年未动工开发的要依法征收土地闲置费，并责令有关企业限期动工、竣工。满两年未动工开发的，坚决无偿收回。杜绝土地长期闲置不用。

    第三是实行“净地”出让，对于拟出让的土地，在理顺土地产权和经济关系的前提下，统一规划，统一进行基础设施建设，形成基础设施较为完备的熟地，再分宗出让。加强土地供后监管，规定每宗土地开发建设时间原则上不得超过3年，确保供应出去的土地能够及时形成住房有效供应。

    第四是合理控制单宗土地出让规模。单宗土地出让规模过大不利于市场竞争，不利于市场调控，因此要控制单宗土地供应规模，增加土地供应宗数，以吸引更多中小开发商参与竞争，防止部分房地产开发企业凭借资金实力圈占大面积土地，形成垄断。

    第五是规范土地市场秩序，完善土地收购储备制度。实现土地资源市场化是优化配置城市土地资源的根本途径，规范土地市场秩序就是要把市场调节与政府调控结合起来，垄断土地出让市场，调控搞活土地转让市场。建立起以政府为主导、专业的土地收购储备机构，进行实际操作的市场配置土地资源，通过市场化、资本化的运作模式，确保在城市化开发建设的进程中，土地市场能够健康有序可持续发展。一是有效垄断城市发展的土地供应，增强政府在土地管理及城市规划方面的宏观调控能力。实行土地收购储备制度，城市用地必须由土地收购部门先行收购，然后依法进行整理、储备、出让，使所有城市发展所需的土地统一纳入储备机构，实现城市土地供应的“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。只有这种政府宏观调控土地市场的重要手段，才能保证土地统一收购权和垄断供应权，从而有效地杜绝违法用地和非法买卖转让等现象。二是实现耕地的占补平衡。在城市建设用地、农村城镇化和产业化用地大量增加的情况下，土地储备机构在收购土地的同时，要经济建设与土地保护两手一起抓，既要储备整治土地，实现土地资产增值，又要围绕保护耕地，稳定耕地面积，加大对土地的开发整理工作力度，达到建设与复垦结合，经营与储备同步，“占一补一”的土地占补平衡目标。三是推进城市土地交易方式的转变，杜绝腐败现象。土地储备机构按照政府确定的土地收购价格公开进行收购，然后，依法以“净地”、“熟地”向社会公开招标挂牌拍卖，增加竞争机制和透明度，杜绝土地出让中暗箱操作、权钱交易等腐败行为，避免土地寻租、设租机会的产生，也避免了土地资产的浪费和流失。四是为城市基础设施和文化事业项目建设累积雄厚的建设资金。土地储备机构通过收购储备土地，获得更多的土地增值收益，为政府集聚大量的建设资金，也为各项城市基础设施和社会文化事业项目建设工程提供雄厚的资金保障。五是支持城市产业发展和城市发展规划的实现。通过土地收购储备机制，为城市产业结构调整以及发展战略规划的实现提供服务。如不少城市建设的高新技术产业园区、大学城等就是很好的证明。此外，还可以通过收购国有工业企业、学校等地块，既解决了这些单位搬迁所需的巨额资金，又保证了城市土地按规划开发。

    七、处理好眼前发展与长远发展之间的关系

    我国目前的城市土地开展建设中存在两个突出问题：一是受经济利益驱使，土地开发过分向高收入阶层倾斜。开发商受高额利润驱动，以满足高收入阶层的震荡为开发重点，以别墅和低层公寓为主的住宅区户型不断扩大，容积率不断降低，人均居住用地面积远远超过平均水平。而我国城市中大量无房户、住房困难户的住房需要得不到满足。城市土地资源有限，高收入阶层过多占用了他人的居住发展空间，不得于社会公平。而且，高收入阶层占用的大多是城市生态环境最好的地段，甚至独占某些适宜建设公共空间、生态和景观质量最好的地段，加剧了社会的不公。二是城市规划过分看重眼前利益，留给长远发展空间太少。表现在城市的土地大都已按当前的需要和经济技术水平高强度地开发利用，如城市发展需求变化时，很难改作他用。即使可以改造，也要付出很大代价。可持续发展要求当代人之间应有公平的发展机会，而且当代人的发展不应以牺牲后人的利益为代价。因此，当代城市的建设者应有公平的观念，长远的眼光，顾念后人的胸怀。一方面，应把更多的眼光投向城市中大量无房户、住房困难户，兴建经济适用房，让“居者有其屋”；另一方面，在城市建设使用土地时，要树立长远的眼光留有余地，比如京津沪等大城市，就将一部分企业外迁时转换出来的土地作为可持续发展用的，暂时留作绿地等公共用地，将来一旦发展需要，不用付出多大代价就可以改作他用。这是一种很有前瞻性的做法，值得借鉴，值得学习推广。

主要参考文献：

社会科学文献出版社 《中国城市发展报告NO.1》　　

张辉　《我国城市住宅区可持续发展的现实选择》

吕玉印　《城市发展的经济学分析》
天津市城市科学研究会　《城市建设城市管理》