建设资源节约型城市与上海转型
当前，已经有越来越多的人认识到，能源、土地、水资源等自然资源和二氧化碳吸收能力等环境容量，已经成为制约上海经济社会发展的关键因素。但是，当前的许多理论研究与政策设计，趋向于将资源节约被动地看作影响经济社会发展的制约因素，而不是更积极地看作驱动上海经济增长模式转型和提升城市发展质量的动力因素。
上海未来的发展迫切需要将资源约束的压力转化为城市创新的动力。这样的思考对上海当前编制经济社会发展“十二五”规划和到2020年的上海中长期发展战略都至关重要。
五大战略性新思考
上海未来的发展，需要从世博会的事例，看到建设资源节约型城市对于提高城市综合竞争力的意义。要更积极地将资源约束，转化为优化经济增长的抓手和促进城市创新的动力，倒逼城市发展向着科学发展观要求的模式进行转型和创新。
当前，在自然资源约束与上海城市发展的关系上，存在着一些问题需要加以辨析。这些问题影响了对上海建设资源节约型城市和加强城市转型与绿色创新的决策和行动。要破解这些问题，需要从下列五个方面进行战略性的新思考。
战略思考之一，自然资源已经成为制约上海经济社会发展的关键因素。
虽然无人否认自然资源供给是制约上海经济社会发展的因素，但是，人们对它是否已经成为根本性的限制因素还存在着疑义。我们的研究表明，如果说从改革开放初期开始，一直到上世纪90年代，上海经济社会发展的能源、土地、水资源等自然资源条件还是相对宽裕的话，那么，从当前开始的很长一段时间，支持上海经济社会快速发展的自然资源条件已经发生了重大的变化，即从相对宽裕的发展阶段到了严重不足的发展阶段。
如果说，以往的发展可以通过更多的扩张使用市域资源，或者更多地依赖于从外部获得供给和补充的话，那么，未来的上海发展需要转向更有效地用好现有的和可能有保证的能源、土地、水资源等资源。换句话说，上海过去那种依赖扩张型的资源环境消耗促进经济社会发展的路子，已经走到了尽头。在自然资源稀缺已经成为上海发展根本制约因素的情况下，上海未来发展的唯一道路，就是走向资源高度节约型的经济增长和社会发展。
基于这个判断，上海的城市创新，实质上应更多地面向资源节约和环境友好的绿色创新，而不是一般意义上的节约劳动与节约资本。
战略思考之二，建设资源节约型城市，具有可持续发展的三重竞争优势。
目前，大多数人把资源节约看作是制约经济社会发展的被动因素，而没有看作是可以驱动经济社会发展“变轻”、“变绿”的积极因素。事实上，建设资源节约型城市，具有可持续发展的三重竞争优势：
第一，在经济维度，资源节约可以促进产业升级。对于上海来说，用资源节约作为倒逼机制，有利于产业结构的腾笼换鸟。发展绿色化的现代服务业和先进制造业，则可有力地促进上海“两个中心”的建设。
第二，在环境维度，资源节约可以减少污染产生。上海人口多、地域小、环境容量有限。虽然经济活动产生的污染排放可以通过高强度的末端治理来降低影响，但是，这是先污染、后治理的被动之策。如果能够更多地在经济活动的源头和过程中实现资源节约，就可以更好地预防和减少污染。
事实上，上海当前的污染治理能力已经发挥到了某种极限。到2020年，在常住人口规模有可能扩张到2500万、城市经济规模有可能再翻一番多的增长压力下，要进一步控制上海城市的污染排放，需要更多地依赖于经济社会过程本身的生态化和绿色化。
第三，在社会维度，资源节约可以提高生活质量。对于上海来说，资源节约可以导致生产模式和消费模式的转变。比如，从生产和使用一次性、低质量的产品和服务，转化到生产和消费耐用性高、质量高的产品和服务。再则，资源节约也有利于延长产业链，用知识劳动替代自然消耗，创造更多的就业机会。
事实上，上海在城市中心黄浦江边的工业用地上建设世博园区，就是证明以上判断的最好事例。这个对上海发展有长远影响的城市项目，具有改造城市环境、提升产业能级、产生巨大的社会效益等三重价值。
显然，上海未来的发展，需要从世博会的事例，看到建设资源节约型城市对于提高城市综合竞争力的意义。要更积极地将资源约束，转化为优化经济增长的抓手和促进城市创新的动力，倒逼城市发展向着科学发展观要求的模式进行转型和创新。
战略思考之三，如何从扩张型的资源供给管理，转向高效型的资源需求管理。
将建设资源节约型城市纳入城市发展的总体战略，其实质就是要从扩张型的资源供给管理，转向高效型的资源需求管理。所谓资源供给管理，就是以需定供，由经济增长（自变量）来决定资源消耗（因变量），由后者来满足前者。例如，首先决定经济增长的速度与总量，然后要求资源供给要满足经济增长的需求。所谓资源需求管理，则是以供定需，由资源供给能力 （自变量）来决定经济增长的规模、速度与结构 （因变量），由前者来优化后者。例如，首先决定可以提供的资源供给能力，由此决定经济增长的速度与节奏。
这方面，以色列通过资源需求管理，在人均水资源消耗不增长的条件下，实现经济增长的事例可以给我们充分的启示。在1948年到2003年这段时间里，以色列的人口从65万增长到了680万，人均GDP从300美元增长到了15000美元，但其人均淡水用量始终保持在300立方米。
基于资源供给管理的发展战略与政策，往往有如下的局限：一方面，在规划制定中，强调研究和制定资源战略和资源政策，就是要单方向地满足经济发展的需求，而不是让经济增长来适应资源的供给能力；另一方面，在发展实践中，粗放型的经济增长往往导致资源需求超过规划目标，结果一再面临资源供给短缺的挑战和危机。所以，如果说，资源供给管理是以经济社会发展具有充足和宽松的资源供给能力为条件的，那么，资源需求管理是资源稀缺条件下经济社会发展应取的管理模式。
战略思考之四，绿色发展的本质，是经济社会发展要与自然资源消耗实现脱钩。
当前，上海的主要人均资源消耗已达到了国内的较高值。例如，上海2007年的人均能源消耗是5.26吨标准煤，是全国人均能源消耗2.01吨的2.6倍，也已经超过了世界人均能源消耗水平（2004年世界人均能源消耗为1790.49千克油当量，上海当年为2906.4千克油当量）。在此情况下，若上海未来的人均能源消耗和能源消耗总量再大规模地扩展，将面临越来越大的困难。
根据我们对欧盟、日本等国家上世纪80年代的经济社会发展状况的研究，建设资源节约型城市的目标，正是要实现经济社会发展与资源环境消耗的脱钩，即在资源消耗的规模低增长甚至趋于稳定的状况下，保持经济增长和社会发展。
这种脱钩发展有两种方式。一种是绝对意义上的脱钩，即在资源消耗总量规模趋于稳定甚至减少的状况下，实现经济增长和社会发展。目前，这主要是对发达国家的要求。例如，欧盟许多国家的绿色发展就用此目标进行定位。另一种，则是相对意义上的脱钩。即在人口持续增长的情况下，资源消耗总量规模仍然是增长的，但是增长的速率低于经济增长率。这是对发展中国家先进城市和先进地区的要求。
因此，上海建设资源节约型城市，要有战略远见地研究国内外可参照的案例，从而推算出，满足基本需求的人均资源消耗水平应该是多少，在此基础上进一步推算出，上海未来的资源消耗规模应该有多大（需求变化）、可以有多大（供给能力），以便在先相对脱钩、后绝对脱钩的意义上，促进经济社会发展。
战略思考之五，如何大幅度提高经济增长中的单位资源产出。
要在限定资源消耗规模的情况下实现经济增长，就需要通过技术改进和管理改进，大幅度提高单位资源消耗的经济产出，如单位土地的产出、单位能源的产出等。这被国外研究者看作是自1785年工业革命以来的“第六次技术创新和经济创新”或所谓“生态创新”（E－co-innovation），是联合国和许多国家针对当前的金融危机和环境危机提出的“绿色新政”的重要内容。
前述以色列水资源需求管理的事例，就是在确定水资源可消耗量的基础上，按照单位水资源的生产率大小来分配水的使用权。同时，放弃生产水资源密集型产品（比如粮食），大力发展节水型产品（比如花卉、水果等），并用它们的出口来换前者。
研究亦表明，在同样的资源消耗范围内，资源生产率的水平越高，经济增长的产出规模就会越大、效益就会越好，绿色竞争力就会越强。因此，以资源生产率提高为内容的资源需求管理，不但不影响经济增长，反而能够提高经济增长的质量，实现我们所渴求的“又好又快”的发展。
本世纪初以来，欧盟等国家已经将资源生产率的概念纳入经济社会发展战略，提出了在25年（2005-2030年）的时间内提高资源生产率4倍到10倍的绿色发展战略。在严峻的资源约束下，上海未来的发展也需要制定相应的资源生产率战略。例如，能否在能源消耗和二氧化碳排放少量增加的情况下，实现经济增长的翻番；在不增加土地资源和水资源消耗的条件下，实现经济增长的翻番，等等。
政策创新的切入口
建议上海的“十二五”规划研究，将能源、土地、水资源、二氧化碳等资源生产率指标，作为上海经济社会发展的约束性指标，从而优化上海发展的经济结构、社会结构和空间结构。同时，还要在研究上海资源生产率现状的基础上，按照提升资源生产率的要求，进一步淘汰劣势产业、扶植均势产业、引进优势产业。
如果以上关于自然资源节约与城市发展关系的思考是有建设性的，那么当前编制上海的 “十二五”规划和描绘上海中长期的发展图景，就需要有重要的政策创新，而不是简单地沿袭过去的发展思路与政策设计。具体而言，政策创新可从战略目标、管理思路、发展阶段、规划指标、政策抓手等五个方面切入。
政策创新之一，在战略目标上，制定以资源节约优化城市经济社会发展的上海发展总体战略。
针对当前经济社会发展政策常常脱离于自然资源制约的状况，应该强调：建设资源节约型城市，不是上海发展的一个被动性的枝节问题，而是一个龙头性的战略问题；不是某个资源管理部门应考虑的事情，而是整个城市发展战略要考虑的事情。因此，建设资源节约型城市，需要纳入上海经济社会发展战略研究、规划编制、项目实施、政策推进的主渠道，进行整合性的战略思考与工作部署。
基于资源节约型城市所具有的可持续发展的三重竞争优势，即经济上的产业升级优势、社会上的生活质量优势、环境上的污染预防优势，建议“十二五”规划制定 “以资源节约为创新动力，优化上海经济社会发展”的发展战略。具体地说，就是要以资源节约，促进上海城市发展三个成系统的 “绿色转型”：
一是促进上海产业结构的绿色转型，促进服务经济建设。重点是在不增加资源消耗总量的前提下，将生产性部门 （如加工工业等）的资源环境消耗大幅度降下来，为满足基本需求的生活性部门 （如交通、建筑等）的资源消耗增长腾出空间。
二是促进上海城市空间的绿色转型，促进紧凑型城市建设。重点是在不扩大土地占用的情况下，到 2020年，将上海的人口容量提高到2500万左右，扭转当前郊区城市功能性蔓延的发展态势，真正建设具有独立的多中心功能的紧凑型城市体系。
三是促进城市生活的绿色转型，促进绿色生活形成。上海当前的人均生态足迹已经很高，未来继续大幅度扩张的空间已经十分有限。我们需要通过对人均资源消耗的限制，倒逼城市生活资源生产率的提高，塑造上海既乐活又绿色的城市生活方式。
政策创新之二，在管理思路上，按照可以达到的人均资源消耗水平，进行资源需求管理。
按照资源节约型城市需要从资源供给管理转向资源需求管理的思路，建议在 “十二五”规划编制和中长期战略研究中，在比较中国人均水平和世界人均水平的基础上，确定上海未来可以达到的和需要控制的自然资源消耗规模。争取到2020年，扣除上海参与国内外贸易部分的资源消耗部分，将人均资源消耗，控制在不超过发达国家平均水平或者最好不超过世界平均水平的情况下。
换个角度讲，要规划管理上海城市发展的各种经济社会需求，到2020年，不是一般意义地将上海建设成为具有 “四个中心”意义上的现代化国际大都市，而是要建设成为具有可持续的绿色竞争力的现代化国际大都市。这也正是2010年上海世博会主题所强调的核心内容。
政策创新之三，在发展阶段上，运用回溯法，确立上海经济社会与资源消耗脱钩发展的进程。
资源节约型城市的标志，就是经济社会与资源消耗脱钩。因此，建议即将启动的 “十二五”规划研究，要用情景分析方法比较上海2010至2020年的可能存在的两种发展前景：一是按照上海当前经济增长趋势，推测到2020年可能有的资源消耗状况；二是按照人均资源消耗不超过世界平均水平和中国平均水平的目标，推测到时可能的发展情景。两相比较，我认为，上海未来的发展需要更多地从前一种模式转向后一种模式。具体到 “十二五”规划的编制研究，就是要在先研究确定到2015年和2020年可以消耗的资源规模的条件下，回溯性地研究上海未来经济社会发展的增长速度、规模与结构，从而确立上海在 “十二五”期间的经济社会发展目标。
政策创新之四，在规划指标上，将资源生产率作为未来上海经济社会发展的约束性指标。
建设资源节约型城市，要像重视劳动生产率和资本生产率那样，将资源生产率也作为产业调整和城市转型的筛选手段。 “十一五”期间，国家已经将万元GDP的能源强度作为约束性指标， “十二五”期间国家还将进一步引入万元GDP的二氧化碳强度作为约束性指标。在这方面，面临资源严重约束的上海理应走得更快、更超前一些。
由此，建议上海的 “十二五”规划研究，将能源、土地、水资源、二氧化碳等资源生产率指标，作为上海经济社会发展的约束性指标，从而优化上海发展的经济结构、社会结构和空间结构。同时，还要在研究上海资源生产率现状的基础上，按照提升资源生产率的要求，进一步淘汰劣势产业、扶植均势产业、引进优势产业。
如果以每3年为一个时间区间，按照资源生产率的高低，在产业之间和产业之内进行一定比例的结构性置换，那么，经过持续的努力，上海的发展就有可能形成资源节约、经济产出好、同时兼顾劳动就业和环境效益的产业结构。我们的研究认为，到2020年，在常住人口增长到2500万、人均GDP翻一番多的情况下，上海的能源、土地资源、水资源、二氧化碳等生产率分别需要提高到现有水平的3倍和6倍以上。
政策创新之五，在政策抓手上，用总量控制政策，促进资源节约导向的各类城市创新。
建设资源节约型城市的关键，在于控制城市增长的自然资源消耗总量，在此前提下，通过大幅度提高资源生产率，实现又快又好的城市发展。以此来看，上海已经需要从过去30年来的资源利用的 “规模扩展”阶段，进入到资源利用的 “存量提升”阶段。例如，上海未来将需要通过提升对存量土地的利用水平，来创造更多的生产率和承载更多的城市人口。
因此，从 “十二五”规划起，建议政府在推进各种提高资源利用效率的市场化措施 （如价格政策）之前，都实行严格的资源消耗及污染排放的总量控制政策，并落实到规划、实施与评价的全过程，落实到城市生产、城市生活、城市空间等各方面。只有如此，加上合理的分配机制与价格机制，才可能出现各类资源节约导向型的城市创新，真正使上海走上创新驱动型城市的发展道路。
作者系同济大学经济与管理学院教授、博士生导师，同济大学可持续发展与管理研究所所长、公共管理系主任。享受国务院政府特殊津贴。 2004-2005年为美国哈佛大学和芝加哥大学高级研究学者。主要研究可持续发展与管理、城市发展与管理、宏观政策与管理等。兼任联合国全球绿色新政咨询专家、瑞士达沃斯《世界资源论坛》国际专家委员会专家、教育部社会科学委员会管理学部委员、建设部可持续发展与资源环境专家委员会委员等。
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