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| 违反环评制度行为的认定与处罚 | |||||
| 作者：柯光明 姜… 文章来源：中国环境报 点击数： 更新时间：2005-4-11 | |||||
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在环境执法中，执法人员有时会遇到建设项目未办理环境影响评价审批手续擅自建设且投入生产，发现之时已超过两年，对该违法行为能否进行处罚，一直有不同的说法。笔者认为，关键在于我们对建设项目环境违法行为继续状态的认识。 一、违反环评制度的行为属于继续状态，而不是连续状态 就环境影响评价制度来看，建设项目履行环境影响评价制度规定的义务，应该在可行性研究阶段，只要开工建设，没有履行环境影响评价审批手续，我们即认定其违反了环境影响评价审批制度。根据建设项目环境保护的管理规定，行政管理相对人有责任在法定期限内履行环境影响评价制度的义务，如果行为人不履行应尽的义务，那么违法的情形就得不到改正，这种违法状态就会一直存在和继续下去。违反环境影响评价审批制度是一种消极的不作为的违法行为，在其积极作为之前，违法的“消极行为”和违法的状况将处于继续状态。 在行政处罚上，继续状态和连续状态的违法行为是不同的，连续状态的违法行为是指行为人实施几个同一性质的违法行为，且几个违法行为之间具有连续性；而继续状态行为是行为人仅实施一个行为，其违法行为和违法状态同时发生，同时结束。违反环境影响评价制度，没有履行环境影响评价审批手续不管是在建设阶段，还是投产后，它都始终是一个行为、一个违法状态，因此，应认定违反环评制度的违法行为属于继续状态。 二、违反环评制度的追责时效 《行政处罚法》第29条规定了违法行为处罚的追责时效为两年，该条又同时规定了违法行为的起算时间，对于一般的违法行为来说是从违法行为发生之日起计算，而继续状态的违法行为是从行为终了之日起计算。违反环境影响评价制度行为的起点时间是建设项目的开工建设之日，终了时间是违法行为的终了之日即履行了相应的环境影响评价审批手续之时。 违反环境影响评价制度的追责期是从行政管理相对人履行了环境影响评价制度之日起两年。因此，对未履行相应的环境影响评价审批手续，不管是否投产，不管投产多长时间，只要是在违法行为继续期间和追责期内，都可以对其进行处罚。 三、未报批环评文件的违法行为不应与未执行“三同时”制度的违法行为混为一谈 一般说来，违反环境影响评价审批制度往往直接导致违反环保“三同时”制度，从而使得新的环境污染得以产生。在现实生活中往往就出现一些有污染的项目既违反了环境影响评价审批制度，又违反了环保“三同时”制度。 环境影响评价审批制度和环境保护“三同时”制度，是我国在建设项目环境管理上两个重要的法律制度。笔者认为，不仅违反环境影响评价审批制度的行为属于继续状态，对于未执行“三同时”的违法行为也属于继续状态，它们是有着内在联系的两个环境违法行为：一个违法行为的存在并不以另一个违法行为的存在为条件，同时一个违法行为也不能被另一个违法行为所吸收。在一个建设项目中这两个违法行为是可以并存的。 原国家环保局1993年5月8日印发的《关于建设项目环境管理有关问题的复函》（环法〔1993〕238号）中规定：“自一九七九年九月十三日《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布以来，任何对环境有影响的建设项目，均应执行环境影响报告书（表）的审批制度和“三同时”制度；凡建设单位未向环境保护行政主管部门提交环境影响报告书（表）的，应视为建设项目未执行环境影响报告书（表）的审批制度；凡环境保护设施未报请验收并取得‘环境保护设施验收合格证’而投入生产或使用的，应视为建设项目未执行‘三同时’制度。”对于在建设过程中既没有办理环境影响评价审批手续，也没有执行“三同时”制度的违法行为的处罚，国家环保总局1999年4月12日《关于建设项目环保验收问题的复函》（环法〔1999〕95号）中规定：“对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理。” 由于环境影响评价审批制度不仅是规范污染防治的措施和途径，更是评判新建项目是否符合国家产业政策、项目选址是否恰当、当地环境容量是否允许等的标尺。对没有执行环境影响评价审批制度、同时没有执行“三同时”制度的违法行为应按照两个违法行为来处罚。 （作者单位：江苏省海安县环保局）中国环境报 2005-4-11 |
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