20世纪90年代以来，我国的环境和资源保护立法步入了快速发展时期。从1993年至2002年的10年间，制定、修改并正式实施的环境与资源法律22部，其中由全国人大环资委负责起草的有7部。从1998年修改《土地管理法》、《森林法》，到2000年修改《大气污染防治法》，2002年通过《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》，这些环境与资源保护立法行动，清晰地展示了我国环境与资源保护立法发展方向的重大变化：转向环境与资源的可持续利用，并最终朝着构筑可持续发展法律体系的方向迈进。

　　经历4年多的努力通过的《环境影响评价法》，是十年来我国环境立法最为重大的进展。从项目评价进入到战略评价，力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，标志着我国环境与资源立法步入到了一个新的阶段。

一、历史教训值得汲取

　　我国是最早实施环境影响评价制度的发展中国家之一。在上个世纪的七十年代中期，环境影响评价的概念开始引入中国。1979年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次把建设项目的环境影响评价作为法律制度确定下来。经过20多年实践，有关建设项目的环境影响评价法规逐步配套，建立了由法律、专门法规和部门规章所组成的建设项目环境影响评价法规体系，在防治
建设项目污染和推进产业的合理布局与优化选址，加快污染治理设施的建设等方面，都发挥了积极作用，成为在控制环境污染和生态破坏方面最富成效的措施。

　　但是，国内外环发历史经验证明，同建设项目相比，政府一些政策和规划对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置。从20世纪以来，不论哪种体制的国家，政府的职能都有了很大的扩张，政府的影响几乎无处不在，政府行为的环境影响也就成为令人关注的问题。在各种利益集团的驱动下，不少国家的政府制定了一些产生了严重不良环境影响的政策和规划。如美国政府曾拨付了大量的金钱补贴砍伐森林，而且这种政策实施了很长时间，招致舆论界的严厉批评；在西部开发初期，由于政策不当和指导不力，农民大量涌入，曾对生态环境造成灾难性的破坏。前苏联政府实施了大量补贴重工业发展的政策，不仅导致经济的崎形发展，而且造成了严重的环境污染。从1954年开始，为了实施其雄心勃勃的开发中亚地区的规划，在土库曼卡拉库姆沙漠中修建卡拉库姆运河，全长1400公里，计划每年可从阿姆河调水到西部灌溉350万公顷的荒漠草场和100万公顷的新农垦区，并改善700万公顷草场的供水条件，使运河沿线地区成为土库曼斯坦一个以棉花为主的农业基地。这样大规模地开发规划，不做充分地科学论证和环境影响研究就动工了。结果，由于从阿姆河引水过多，并过量开采地下水，使阿姆河下游的水位急剧下降，湖面发生明显变化，咸海比原来的海岸线后退了10一20公里。咸海水面缩小以后，周围地区的地下水位也随之降低。水源减少的结果，使咸海周围地区形成干枯地带，在风力作用下，形成严重的“黑风暴”，荒漠化迅速发展；与此同时，由于湖水干涸，湖底盐碱裸露，“白风暴”（含盐的风暴）接踵而来，导致了空前的生态灾难，这项宏伟规划不得不以失败而告终。

　　一些国际援助行动计划也产生过相类似的情形。如20世纪60年代非洲撒哈拉地区持续干旱，食物严重短缺，饿殍遍野。由联合国组织实施了解决人畜饮水的防沙治沙国际行动计划。在近20年的时间内，国际组织共资助6.25亿美元，钻出大量深水井。以这些水井为中心，建立固定的生活区，由游牧转为定居。虽然牲畜数量增加了，但畜产品产量降低了，绿色植被进一步消退了。结果，开发利用不到5年的时间，导致以水井为中心的沙化圈，生态环境急剧恶化了。因此，国际组织于1987年中止了该计划。我国这方面的失误也有很多，教训深刻。

　　50年代的大跃进、大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田等等一系列错误政策，导致了大面积灾难性的生态和经济后果；三江平原经历了1956年-1958年10万转业部队官兵的“进军北大荒”，1969年-1973年又有45万城市知青加入进“生产建设兵团”，形成声势浩大的垦荒浪潮，这种大规模开发缺乏综合科学论证，盲目追求经济效益，对生态环境产生了一系列不良影响：森林覆盖率降低、降雨量减少、河流径流减少、地下水位下降、土壤盐渍化、沙化、水土流失加重等一系列环境问题，人口、资源与环境的矛盾日益显现。

　　政策上的失误导致的生态环境问题，也不仅是在早期出现的现象，80至90年代还在发生。80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一起上”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成了严重的资源浪费和环境破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的措施，关闭这类小矿。直到目前，并没有完全制止住这种乱采滥挖之风；80年代在国家大力发展乡镇企业的政策支持下，造纸、电镀、皮革、印染、焦化等被称为“十五小”工业得到了快速发展，这种发展带来了十分严重的环境污染后果，由原来的城市地区的“点源污染”扩展成以乡镇为中心的“面源污染”，国家也不得不采取纠正措施。国务院1996年8月作出限期取缔严重污染环境的企业的决定。到1997年底，全国共取缔、关停了造纸等严重污染环境的小企业65000多家，取得了良好的环境效益，使全国污染物排放总量明显下降；在“九五”期间又关闭这类企业85000多家。然而，取缔这些企业，国家、地方和个体投资者都承受了巨大损失。仅是中国农业银行因这项行动而无法回收的贷款本息就达50多亿元。

　　对水源开发利用不当，造成的生态破坏的恶果更加突出。新疆塔里木河流域由于拦水筑坝，使下游来水减少80%以上，生态环境急剧恶化。塔里木河流域曾分布世界上最大的天然原始胡杨林，由于缺水，一片片的衰败枯萎死亡。据统计，中下游胡杨林面积已由50年代的580万公顷锐减至152万公顷；沙化面积从66%上升到80%以上，干旱、大风、沙尘暴逐年增多，无霜期缩短，自然灾害显著上升。内蒙古境内黑河流域上游的开发利用规划，也是由于只看到局部利益，忽视整体利益，造成了下游大范围生态环境的急剧恶化。额济纳旗的东西居延海总面积300平方公里，曾是中国西北边疆一道天然的绿色屏障，林草丰茂，是“风吹草低见牛羊”的一片富庶之地。但是，从20世纪60年代初开始,上游建坝拦水，居延海来水大幅度减少,西居延海首先干涸，到20世纪90年代东居延海也彻底干涸，额济纳绿洲面积从6440平方公里锐减到3200平方公里，戈壁沙漠面积增加了460多平方公里， 1700多万亩的梭梭林仅剩下300万亩的残林，胡杨林也以每年1.2万亩的速度消亡。由于荒漠草场植被大面积的减少，使过去30年才发生一次的沙尘暴,在2000年春天竞然出现了19次之多，成为影响我国北方的一个沙尘策源地。由于荒漠化的发展，很多地方失去了生存条件，出现了大批生态难民。
好在塔里木河流域和黑河流域正在采取措施开闸放水，情况开始有所好转。

　　国际和国内的经验教训反复证明，为了防止在经济发展中造成重大生态环境损失和破坏，对有关政策和规划进行环境影响评价，实行“先评价后建设”是十分重要的。因此，九届全国人大把《环境影响评价法》列入了立法计划。

二、立法过程就是统一认识的过程

　　《环境影响评价法》从1998年开始,到2002年10月被通过,前后经历了四年多时间。在这四年中，经过了反复讨论、辩论和论证，有些辩论还是很尖锐的。

　　一是“超前”说。称环境影响评价是西方发达国家的法律，中国是个发展中国家，现在制定这种法律“超前了”。这种看法在征求各方面意见和在人大常委会的审议中都遇到过。法律要有点前瞻性。但是，一般说来，法律是现实社会的一种需要，如果现实社会并不需要，一味“超前”立法，自然是不妥的。究竟是不是“超前”？还是让我们看看中国的现实到底需不需要这部法律吧。大家知道，我们在现代化建设中，出现了严重的生态环境问题，影响了现代化建设事业顺利进行，也危害了广大人民的生活和安全。追其根源，无不是在制定国民经济的重大政策和规划决策时不考虑环境影响所致。实施可持续发展战略，保障国民经济健康运行，迫切要求制定这种法律，不是为时过早，而是恰逢其时。国务院2001年批复的国家环境保护“十五”计划中，明确要求“探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策作到规范化、制度化。”这是要求制定环境影响评价法律的最新依据。

　　二是“没有实践基础，目前制定这部法律时机不成熟”。 对此，我们调研的结果是，世界上已经有许多国家制定了这种法律或者在相关法律中作了这方面的规定。其中美国、加拿大、澳大利亚、英国和荷兰等国家已经有了比较长时间的开展战略环境评价的历史，实施结果都是很好的。国内在战略环评方面也有试点经验。1993年国家环保局在《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》中，提出了区域环境影响评价的基本原则和管理程序。1998年国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》中也规定：在“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。” 依据国家的有关规定，一些大型工业企业，如包头钢铁公司、太原钢铁公司、马鞍山钢铁公司、金山石化公司等企业，结合“八五”、“九五”发展规划，进行了五年规划的环境影响评价，这些环评虽然不属于本法的调整对象，但在性质和方法上与本法规定的规划环评是相似的，可供借鉴。在资源和流域开发方面，也开展了类似的战略环评工作。在实施西部大开发的战略中，国家对“西气东输”、“西电东送”和“青藏铁路”等重大规划，也组织进行了环境影响评价。这些情况表明，在规划的环境影响评价上，我国也有了一定的实践基础，制定有关法律是可行的。

　　至于说到实践经验的多少，不能成为制定或者不制定法律的主要依据，社会需要是最基本的依据。不断实践、不断总结和不断修改充实，是法律由不完善到比较完善，由不够成熟到比较成熟的必然过程，我国很多法律都经历了这种发展过程。

　　三是哪些规划需纳入环境影响评价的范围？有许多部门认为他们所编制的规划，已经考虑到了环境影响，甚至有专门的环保篇章，并规定了相应措施，没有必要再进行环境影响评价。但是，在我们经济建设实践中，却常常出现由于规划不当而造成的生态环境问题。城市规划中比较早地注意到了环境问题，单列了“环境保护篇章”。但是，我们看到的环境保护篇章，多是规定了一些诸如污水处理、垃圾处置和绿化等方面的内容，而对于城市规模和发展方向，特别是产业结构、布局、清洁生产、能源的清洁使用、城市发展与周围的生态结合等等，却很少顾及。在国土整治规划中，对有些生态问题也往往有所忽视，比如，没有明确保护湿地的政策措施，致使许多湿地被开垦成了耕地，使一些地方的生态环境产生了不良影响。在水利规划方面问题也不少，上面我已经列举了一些，这里就不多说了。

　　对国民经济各类规划进行环评，从源头把住环境问题，这个立法思路得到了全国人大常委会的认可。因此，环评法对国民经济有关规划，作出了必须进行环境影响评价的规定。

　　四是认为对政策进行环境影响评价条件不成熟，不赞成作出法律规定。在征求意见中，许多地方赞成将政策评价列入法律，他们认为政策上的随意性，是造成生态环境问题的重要原因，不从这个源头上把关，环境问题就很难得到控制。但是，国务院有关部门认为政策牵涉的范围过广，不确定性大，政策制定也没有明确程序，如果作出法律规定，很难操作和实行。

　　经过反复讨论，我们接受了分两步走的建议，即先把对建设规划的环境影响评价纳入法律，政策评价暂缓一步。但可选一些地方进行试点，积累经验，待条件成熟时，再补充进去。况且，国家的许多重大发展政策都是通过规划来实施的，把住了规划的环境影响评价这个环节，在很大程度上也就控制住了政策对环境的不良影响。