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中国的节水型社会建设

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中国的节水型社会建设

http://www.eedu.org.cn 作者：孙雪涛刘… 文章来源：《科学新闻》2007年9月第2期点击数：更新时间：2007-9-28

    中国经济走过了近30年的高速增长，堪称世界经济发展史上的奇迹。中国经济能否继续持续、高速、健康的发展，资源和环境已成为关键因素，水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是维系生态环境的重要因素，是经济社会可持续发展的重要物质保障。按照传统的开发利用方式，中国的水资源不足以支撑经济社会可持续发展，这是我国开展节水型社会建设的历史背景和动力根源。

    一、节水型社会建设是解决我国水资源短缺的根本措施

    从我国资源禀赋看，在各类关系国计民生的重要资源中，水资源是最为紧缺的资源。按照2004年人口计算，我国人均水资源占有量2185立方米，不足世界平均水平的1/3，而且分布极为不均，南方多、北方少，东部多、西部少，山区多、平原少。年降水量的分布由东南的超过3000mm向西北递减至少于50mm。北方地区（长江流域以北）面积占全国63.5%，人口约占全国的46%，耕地占60％，GDP占44％，而水资源仅占19％。其中，黄河、淮河、海河3个流域耕地占35%，人口占35%，GDP占32%，水资源量仅占全国的7%，人均水资源量仅为457立方米，是我国水资源最紧缺的地区。

    水资源评价的最新成果表明，近20年来，我国地表水资源量和水资源总量变化不大，但南方地区河川径流量和水资源总量有所增加，增幅接近5%，而北方地区水资源量减少明显，其中以黄河、淮河、海河和辽河区最为显著，地表水资源量减少17%，水资源总量减少12%，其中海河区地表水资源量减少41%，水资源总量减少25%。北方部分流域近年来持续性的短缺，水资源相对丰沛的南方地区也出现了区域性甚至流域性缺水的现象。

    与此同时，随着经济社会发展和人口增长，我国用水量与日俱增。改革开放以来，工业用水从1980年的457亿立方米，增加到2005年的1285亿立方米，增加了1.8倍。城镇生活用水从1980年的68亿立方米，提高到2005年的381亿立方米，增加了4.6倍。按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量近400亿立方米。“十五”期间，农田受旱面积年均达3.85亿亩，平均每年因旱减产粮食350亿公斤。全国有400余座城市供水不足，比较严重缺水的有110座。北方一些地区大量挤占生态和环境用水，实际上是靠牺牲生态和环境用水来维持着经济社会发展的用水需求。全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从上个世纪80年代初的56个发展到目前的164个，超采区面积从8.7万平方公里扩展到18万平方公里，引起地面下沉、水质变硬、海水倒灌等严重生态问题。一些生态严重恶化的地区，河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失。

    另一方面，我国水资源利用方式粗放，用水效率不高，导致水资源供需矛盾进一步凸显。2005年全国万元GDP用水量为304立方米，约为世界平均水平的3倍，是国际先进水平的5～10倍；农业用水效率方面，我国大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式，农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的35%，灌溉水有效利用系数仅为0.45左右。我国工业水重复利用和再生利用程度也较低，用水工艺比较落后，用水效率不高。2005年，我国万元工业增加值用水量为169立方米，工业用水重复利用率约为60%左右，国际先进水平的万元工业增加值用水量一般在50立方米以下，工业用水重复利用率一般在80%～85%以上。总体来看，我国现状工业用水重复利用率仅相当于先进国家20世纪80年代初的水平。生活用水方面，公众节水意识有待提高，节水器具使用率普遍偏低。我国海水利用和再生水利用水平也较低。

    据预测，我国人口在2030年左右将达到16亿，在充分考虑节水的情况下，预计届时用水总量将会进一步增长，而水资源进一步开发的限制增多。如果不采取有力措施，我国有可能在未来出现严重的水危机。

    实践表明，以往的节水力度赶不上我国用水增长的幅度、水污染加剧的程度和水生态恶化的速度，传统的治水模式已不能适应形势的需要。如果不把节约水资源作为一项必须长期坚持的战略措施，如果不转变用水方式，积极改革水资源管理体制，努力创新节水机制，将直接影响我国全面建设小康社会目标的顺利实现。建设节水型社会,是基于我国国情、水情的必然选择，是解决我国水资源问题的根本措施。

    二、节水型社会建设的核心是制度、体制和机制建设

    节水型社会建设的理论基础是水权配置，主要通过制度建设，依靠经济和法律手段，配以必要的工程和行政措施，建立全社会自觉节水的激励约束机制，提高水资源配置效率，为经济社会可持续发展提供水资源保障。

    从各地建设节水型社会的实践看，节水型社会的制度建设主要解决全社会的节水动力和节水机制问题。一个人做某件事情要有动力，一个社会做某件事情也要有动力。动力来自两个方面，一个是靠社会成员内心的自觉，靠道德和良知的引导；一个是靠外界的约束和激励，靠压力和推力，并把这种约束、压力和推力转化为自觉的行为。节水型社会建设，一方面要进行宣传教育，使得全社会都能了解我国的基本水情，了解我国水资源短缺的严峻形势，从而增强节水的意识，自觉节水。但根本上还是要建立一整套制度，建立一种体制、机制，使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，需要去节水；通过制度创新，使得全社会能够获得制度的收益，愿意去节水，使节水成为用水户自觉、自发的长效行为，而不是仅靠行政推动的权宜之计。

    在推进节水型社会建设过程中，主要有以下措施和步骤：制定流域和区域水资源规划，明晰初始用水权；确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，确定产品生产或服务的科学用水定额；综合运用法律、行政、工程、经济、科技等多种措施，保证用水控制指标的实现；通过制定规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，引导水资源实现以节水、高效为目标的优化配置。

    三、全国节水型社会建设的进展及今后建设重点

    “十五”初期，我国开展了节水型社会建设试点工作，通过试点示范，带动全局发展，先后确立甘肃省张掖市、四川省绵阳市等42个全国节水型社会建设试点，开展100多个省级节水型社会建设试点。

   张掖市是第一个全国节水型社会建设试点。在实践中，张掖市以水权改革为突破口，建立健全用水总量控制和定额管理相结合的制度。总量控制和定额管理制度的确立使用水户明晰了自己的用水量，形成了户户明确总量、人人清楚定额的局面。在明确用水总量和定额的基础上，张掖市政府开始允许水量交易，并加强交易过程的监管，显现出“以节水调结构、以节水定产业、以节水促发展”的制度效果，水资源从用水低效产业向用水高效产业转移，大幅提高了水资源利用效率。同时，漳河上游的有偿调水，宁、蒙水权转换试点等事例，也充分表现出水权配置中的导向作用。特别是黄河水利委员会和宁夏、内蒙古共同开展的水权转换试点工作，在黄河用水总量控制的前提下，由政府和企业投资对灌区进行节水改造，通过提高用水效率，把节约的水量有偿转让给新建工矿企业，实现了用水结构的调整和城乡、工农业之间水资源的优化配置，提高了水资源的利用效率和效益，保障了当地经济社会发展对水的需求。这些典型事例说明，通过明晰水权、总量控制、定额管理、有偿转让、节奖超罚等经济手段配置水资源，成为现阶段促进节水的内在动力。

    全面推进节水型社会建设成为我国新时期水资源管理的重点工作。2007年，国家发展改革委、水利部、建设部发布实施了《节水型社会建设“十一五”规划》，指导不同区域、不同领域的节水型社会建设工作。以全国水资源综合规划为龙头，各流域、各地区开展了水资源综合规划的编制工作，为全国范围内初始水权的分配奠定基础。以各省、区、市为单元的用水定额编制工作取得进展，全国26个省（自治区、直辖市）发布了用水定额，全国农业灌溉用水定额基本编制完成，部分高耗水工业行业取水定额发布实施。《中国节水技术政策大纲》在全国范围实施，有效推进了节水技术进步和创新。全国26个省区市批复了本辖区的水功能区划，开展了核定水域纳污能力，确定限制排污总量的工作。同时，我国实施了一系列以促进节约用水和保护水资源为目标的水价改革政策，全国大部分地区在近几年改革了水价的定价模式、计收方式。十几个省的农业供水实行超定额累进加价，60个城市实行阶梯式水价，300多个城市开征污水处理费。全国水利工程供水的平均价格达到了0.06元/立方米，比2000年提高了1.14倍。城市水价实现福利型向商品型的转变。据36个大中型城市的统计，居民平均生活用水价格达到2.09元/立方米，工业用水达到2.72元/ 立方米，经营服务用水3.53元/立方米，特种行业用水9.97元/立方米，比“十五”初期均有较大提高，有力地促进了水资源利用效率和效益的提高。

    通过节水型社会建设，我国水资源利用效率和效益得到显著提高。“十五”期间，全国万元GDP用水量从562立方米（采用第一次全国经济普查数据修订后口径，下同）下降到371立方米（2000年可比价）。农田实灌亩均用水量从479立方米下降到448立方米，灌溉水有效利用系数从0.43提高到0.45；万元工业增加值用水量从291立方米降低到169立方米（当年价），火电、钢铁、石油石化、造纸等高用水行业主要产品单位取水量平均下降20％～40％左右；城镇用水效率有所提高，用水增长速度得到减缓。

    “十一五”时期，我国节水型社会建设主要是四大体系的建设。一是建立健全节水型社会管理体系。完善促进节约用水的法律法规体系，通过制度建设规范用水行为。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，全面实行区域用水总量控制与定额管理。完善节水激励政策，注重运用价格、财税、金融等手段促进水资源的节约和高效利用等。二是建立与水资源承载能力相协调的经济结构体系。根据水资源条件，调整不同区域经济发展方向和功能定位，优化区域产业布局。国民经济和社会发展要充分考虑水资源承载能力。三是完善水资源高效利用的工程技术体系。“十一五”期间，重点开展农业重点节水工程、工业重点节水工程、城市生活重点节水工程、非常规水源利用重点工程、节水型社会建设示范、能力建设工程六大重点工程。四是建立自觉节水的社会行为规范体系。建设与节水型社会相符合的节水文化，逐步形成“浪费水可耻、节约水光荣”的社会风尚。

    “十一五”期间，节水型社会建设的重点领域有：一是农业节水领域，主要在“优化农业种植结构”、“大中型灌区节水改造”、“小型灌区和井灌区节水改造”、“田间节水改造”、“牧区节水灌溉”和“旱作节水”、“林果和养殖业节水”、“农村生活节水”8个方面采取综合措施，提高农业节水效率；二是工业节水领域，重点是火力发电、石油石化、钢铁、纺织、造纸、化工、食品7个高用水行业的节水工作；三是城镇生活节水领域，主要是从降低供水管网漏损、推行节水器具等方面加强城镇生活节水；四是非常规水源利用领域，主要是加强海水与苦咸水利用、再生水利用、矿井水利用、雨洪水利用。

    经科学测算，到2010年，我国通过实施各项节水措施，可减少年需水量690亿立方米，届时供需缺口可从现状的350亿立方米降低到220亿立方米，在基本保障经济社会发展及退减部分挤占的河道湖泊生态用水的同时，有效缓解部分地区的供需矛盾。初步建立起节水型社会的法律、行政、经济技术政策、宣传教育体系；水资源节约技术和管理水平取得较大进步；全社会自觉节水的机制初步形成，全民的节水意识明显增强，浪费水资源现象得到有效遏制；水资源利用效率和效益明显提高。万元GDP用水量降至240立方米以下；全国农业灌溉水有效利用系数提高到0.5，全国农业灌溉用水基本实现零增长；万元工业增加值用水量降至115立方米以下；服务业用水效率接近同期国际先进水平。

    节水型社会是用水高效的社会，需要有法理上、科学技术上和道德上的保障。法理上的保障就是对浪费水、污染水的行为要给以法律上的制裁；科学技术上的保障就是要建立一整套对水资源的合理配置、科学用水定额、节水技术、保护水源等的体系；道德上的保障则是要使公众能自觉遵守节约用水、保护水环境的社会规范，并形成社会的监督力量。中国的节水型社会建设现阶段只是个雏形，理论上还需要不断完善，实践上还需要进一步发展，通过建设节水型社会，保障可持续发展，促进社会文明和进步。[全国节约用水办公室孙雪涛刘永攀]

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