推进固体废物的减量化、资源化和无害化，实现环境与发展的双赢

摘要：《固体废物污染环境防治法》修订是自1996年4月1日该法实施至今8年多来，立法机关首次对其作全面修订。修订案共91条，与77条的原法相比，内容有大幅度增加，增加了许多重要内容，同时对原有的制度和措施做了重要修改和补充。修订的《固体废物污染环境防治法》为固体废物特别是危险废物污染环境防治工作提供了重要依据，将大力推进固体废物的减量化、资源化和无害化，使固体废物污染防治与发展循环经济紧密结合，促进经济社会可持续发展，实现环境与发展的双赢，有利于和谐型社会的建立。

关键词：固体废物；污染防治；法

《固体废物污染环境防治法》已于2004年12月29日由十届全国人大常委会第十三次会议修订通过，当日修订后的《固体废物污染环境防治法》由中华人民共和国主席令第31号公布，自2005年4月1日起施行。

1 修订《固体废物污染环境防治法》的必要性
固体废物环境管理是环境保护工作的重要组成部分。《固体废物污染环境防治法》于1995年10月30日由第八届全国人大常委会第十六次会议通过，并于1996年4月l日起施行。该法的实施对我国固体废物污染防治工作发挥了积极作用，各项管理制度不断建立和完善，工业固体废物的综合利用水平、城市垃圾和危险废物无害化处置水平得到了明显的提高，我国固体废物管理工作取得了较大成效。
但总体而言，我国固体废物环境管理历史欠帐较多，污染呈加重趋势；一些发达地区还出现了由于土地资源紧缺导致的废物处置危机；随着我国工业化、城市化的发展以及人民生活水平的提高，固体废物污染防治工作面临着许多新的情况和问题。主要表现在以下几个方面：一是固体废物产生量持续增长，工业固体废物每年增长7%，城市生活垃圾每年增长4%；二是固体废物处置能力明显不足，导致工业固体废物（很多是危险废物）长年堆积，垃圾围城的状况十分严重；三是固体废物处置标准不高，管理不严，不少工业固体废物仅仅做到简单堆放，城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右；四是危险废物集中处置设施建设严重滞后，大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态，不符合安全处置标准，2002年工业危险废物处置率仅为24.2%,1996年到2002年危险废物累计贮存量达到2633.9万吨；五是农村固体废物污染问题日益突出，畜禽养殖业污染严重，大多数农村生活垃圾没有得到妥善处置；六是废弃电器产品等新型废物不断增长，造成新的污染。同时，环境监督管理能力和工作基础依然薄弱，固体废物环境管理工作亟需加强。
在新的历史条件下，原《固体废物污染环境防治法》已经难以适应新形势的需要。针对固体废物污染防治存在的问题，全国人大常委会将固体废物污染环境防治法的修订列入了第十届全国人大常委会的立法规划。在总结近年来我国固体废物污染环境防治管理实践的基础上，吸收和借鉴了国外成功经验，结合我国固体废物污染环境防治管理的实际需要，对《固体废物污染环境防治法》进行了修订，以加强防治固体废物污染环境工作,保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展。

2 修订《固体废物污染环境防治法》的重大意义
《固体废物污染环境防治法》修订是自1996年4月1日该法实施至今8年多来，立法机关首次对其作全面修订。修订案共91条，与77条的原法相比，内容有大幅度增加，增加了许多重要内容，同时对原有的制度和措施做了重要修改和补充。修订的《固体废物污染环境防治法》为固体废物特别是危险废物污染环境防治工作提供了重要依据，将大力推进固体废物的减量化、资源化和无害化，使固体废物污染防治与发展循环经济紧密结合，促进经济社会可持续发展，实现环境与发展的双赢，有利于和谐型社会的建立。主要体现在：

2.1 “维护生态安全”首次进入中国的环境资源立法，保障国家稳定、协调发展
生态安全问题是实现可持续发展的基础和前提条件，修订的《固体废物污染环境防治法》将“维护生态安全”作为立法宗旨加以规定，是对可持续发展的进一步深化与细化，更明确的体现了将生态问题作为国家安全、民族安全、社会安全的重要内容的现代发展观。

2.2 明确提出了国家促进循环经济发展的原则，倡导绿色生产、绿色生活
生产和消费既是经济发展的根本，也是环境污染产生的根源。倡导绿色生产、绿色生活，发展循环经济是防治环境污染、实现经济和社会可持续发展的有效途径。通过循环经济理念的实践可以减少固体废物的产生、保护环境，还可以缓解当前的资源压力，减少资源使用中的浪费现象。修订的《固体废物污染环境防治法》从固体废物防治的原则上加以规定，将循环经济的“减量化、再利用和再循环”理念与减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则相结合，鼓励固体废物循环利用，减少固体废物的产生量和危害性，推进固体废物的无害化处置，促进清洁生产和循环经济发展，体现了全面、协调和可持续的科学发展观。

2.3 全面落实污染者责任，保障公民环境权益，公平享有和使用环境
明确污染者的责任与确立公民环境权益是环境法的重要内容。修订的《固体废物污染环境防治法》一方面，全面体现污染者依法负责的原则，扩展了责任主体范围及其责任内容；另一方面，完善程序规范，保障公民环境权益。
污染者依法负责的原则是污染控制基本原则。如何将这一原则具体化为具有可操作性的制度，是一个十分重要的问题，这一原则在法律中的全面落实，有助于从根本上解决固体废物污染问题。修订的《固体废物污染环境防治法》确立了生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物承担污染防治责任的原则，明确了生产者、销售者、进口者、使用者的积极责任，表明了污染者在固体废物污染防治方面应履行的法定义务。并扩大了生产者的责任范围，不仅明确和加大了生产者的责任，而且将生产者在固体废物污染防治方面的责任不仅限于生产过程中，规定在产品销售后也要承担一定的责任；建立了强制回收制度。这些对于固体废弃物的处理、资源的循环利用和环境质量的提高都有很大的意义。
同时，修订的《固体废物污染环境防治法》除了规定环境污染损害赔偿的无过错责任以外，还对举证责任、环境监测、法律援助等程序问题作出了较为明确的规定。使得国家在承担防治固体废物污染防治职责的同时，公民依法享有的在不被固体废物污染的环境中生活的权利进一步得到程序规范保障。

2.4 将限期治理决定权明确赋予环保部门，合理配置权力
从污染控制的角度看，建立有效的管理体制十分重要，而管理体制的核心问题是管理机构的权力配置。
以前的环境污染防治立法将一些对企业直接产生影响的禁限权都赋予政府，但由于在经济发展与环境保护发生实际冲突时，政府对经济发展考虑往往较多或者未能及时限期污染严重的企业治理。《固体废物污染环境防治》修订体现了新的价值取向，将限期治理的权限赋予环境保护行政主管部门，规定造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理。这一规定对政府与环境保护行政主管部门的权力进行了重新配置，赋予了环境保护行政主管部门以限期治理决定权，将原来的从限期治理到停业和关闭的所有权力都由政府享有的模式进行了改变，权力配置方式更加合理，为环境保护行政主管部门增加了法律手段，使环境执法更加顺畅。

2.5 农村固体废物防治纳入法律规制范围，关注保护与改善农村环境
随着农业产业化发展和农村生活水平的提高，农业废物和农村垃圾所造成的污染问题已经非常突出。为了实现统筹、协调发展，改善农村环境卫生面貌，保障食品安全，加强对农村固体废物的管理是十分必要的。修订的《固体废物污染环境防治法》首次将农村生活垃圾纳入管理范围，强化了农村固体废物污染防治的规定。

2.6 完善管理措施，严格防治危险废物污染环境
危险废物污染环境的防治问题是固体废物污染防治中的重中之重。因为，危险废物对环境的威胁远比一般固体废物要大。针对危险废物处置工作中面临的处置设施不足、长期贮存不处置、应急措施力度不够、处置设施与场所的维护和安全退役资金不足等问题，修订的《固体废物污染环境防治法》强化了危险废物污染防治的特别规定。

2.7 加强固体废物进口分类管理，体现了中国入世承诺和WTO规则要求
根据我国加入世贸组织时所作的承诺，针对近年来固体废物进口管理存在的实际问题，《固体废物污染环境防治法》对固体废物进口管理作了以下修改：将固体废物分为禁止进口类、限制进口类和自动许可类，分别制定目录，实行分类管理。