4 实现流域水环境综合管理策略

　　流域水环境问题涉及面广，在流域水污染防治规划、管理过程中已经遇到许多难以通过一般手段解决的问题，各大流域均不同程度存在有上下游矛盾，如：

　　淮河流域：河南境内在无天然径流情况下，农业灌溉蓄水靠闸坝完成，但是闸坝调控方式，对下游的用水影响成为争议焦点，尤其是对下游饮用水源地污染更显突出。

　　海河流域：来自河南、山西两省的卫河、漳河污染，德州、临清污水的排放，对下游城市饮用水源地造成污染，成为海河流域跨界污染矛盾核心。

　　南水北调东线：因本工程的建设，河南、山西、山东污水出路成为难题，这也是南水北调东线工程治污的难点。

　　黄河流域：小浪底水库修建后，形成小浪底-三门峡两库区为主的污染敏感区，成为黄河污染最重的支流，山西汾河、陕西渭河以及河南伊河、洛河污染后果的集中体现区域。

　　长江流域:三峡工程2003年蓄水发电后，三峡库区主要水质指标基本达Ⅱ类。但是，由于长江径流中总磷、总氮超标，导致三峡库区主要支流于2004年3～5月发生富营养化，预计今后每年春季还将继续发生富营养化现象。因此，三峡水库污染防治不仅仅是库区本身，同时流域上游的污染防治尤为重要；三峡水库防治的主要污染物不仅仅是有机物，氮磷污染控制(包括农业面源污染)更为重要。

　　上述各主要流域水污染防治规划、环境管理和治理工程实施中遇到难以协调的水污染控制焦点问题，也是规划、执法、管理体系难以协调的跨行政区域、跨部门、跨流域问题，必须要成立强有力的高层次协调机构，保证水环境质量得到逐步改善，形成比较完整的水生态系统^[5-7]。

　　5 从单纯水质管理转向生态管理策略

　　依照国外经验，水环境功能区划在流域水环境管理中具有极其重要作用。全国水环境功能区划核定工作已经完成，但是我国水环境功能区划还存在许多问题，缺乏统一的河流、湖泊、近岸海域的区划技术体系；目前多以水体现状使用功能为基础进行划分，缺乏水生态系统完整性体系；以行政区为基础划分，缺乏流域上下游、左右岸、河海之间协调的科学基础等，这些都成为实施我国流域水环境管理的难点。

　　水生态环境分区是根据流域地理、水文气象和生态一致性划分的水环境管理分区。美国是最先制定水生态环境分区，并且形成了水生态环境区划为基础的水环境管理方法与技术体系^[8,9]。美国流域水生态分区由专家在定量和定性综合分析的基础上划定，并建立了专家系统。美国分区方案于1987年发布，为三级区划体系；北美大陆：一级分区15个和二级分区52个区；美国大陆：三级区划分为84个区。为了加强非点源污染的管理和监测，正在进行第四级区划，目前还只在几个州进行了四级划分。水生态环境分区可代表流域生态系统的类型，也反映出人类活动与水环境的相互影响和作用。流域水生态管理方法成为水环境综合管理的发展趋势，也是流域水环境管理理论基础。

　　流域水环境管理要从水质向水生态管理的理念转变，要从水、陆并行管理向水陆综合管理转变，水生态环境分区是实施流域水生态管理的空间单元。根据水生态环境区制定我国的河流、湖泊、水库的水生态监控指标，制定各分区不同类型水体水化学标准、富营养化标准、生物监测标准；以水生态环境分区为基础进行污染负荷的计算和管理；以水生态环境分区为基础进行河流、湖泊的生态系统完整性评价；建立土地资源和水资源的关系，预测土地利用变化和污染控制变化的效果。同时，水生态环境分区是水环境功能区划的基础，为水环境功能区划提供生态背景要求，结合人类需求对水环境的利用进行功能区划。上述问题还需要进一步研究，为我国流域水环境管理奠定坚实的理论基础。

　　6 从目标总量控制转向容量总量控制策略

　　“六五”期间，我国对部分流域的水环境容量进行了研究；“七五”、“八五”期间，对排放水污染物许可证、水环境保护功能区划分和水环境综合整治规划等技术进行了研究；“九五”和“十五”期间，推行污染物排放目标总量控制制度；目前开始进行以容量总量为基础的总量核定工作。我国水污染物总量控制存在的问题有：质量目标与环境监管相脱节；浓度控制与总量控制相脱节；污染控制与水生态保护相脱节；排放达标控制与环境质量达标相脱节；行政区为基础的环境功能区划分与流域水污染调控相脱节等。

　　国外总量控制的概念和方法是：在特定污染物、特定区域、有限时间范围内进行实施污染物总量控制；强调污染源排放量的严格监控制度和技术体系；日本的“闭合水域总量控制”；美国的流域水质规划理论；部分国家实施了排污权市场交易、排污许可证制度。

　　实施污染物排放总量控制是保护和恢复我国流域水环境质量的根本措施之一。“十一五”期间，全国水环境管理将从目标总量控制向容量总量控制转变，还需要在总量控制理论与技术方法方面进行规范和完善，建立流域水污染物总量控制指标体系；形成与现行水污染物排放标准和地表水(海水)质量标准相适应的统一的水环境容量核定技术方法，以及流域容量总量分配技术；为建立以水污染物总量监控和管理体系提供技术支持，实现水环境管理理论和方法上的创新与突破；确保污染物总量控制制度在流域水环境管理中的科学实施效果。

　　7 结语

　　总之，流域水污染控制与水环境质量改善的具体策略应落实到以下几方面：流域水污染防治以“统一立法、统一规划、统一监管、分工负责、政府责任制”为指导原则；引入国际水污染防治和水环境管理新理念，逐步形成具有中国特色的流域水污染防治体系与策略；建立高层次的协调机制，全面协调各部门、各行政区的关系，调动各方面治污积极性，做好流域水污染防治工作；以流域水生态系统完整性为基础，核定水环境功能区划；结合流域社会经济发展布局，建立水污染控制区、水环境管理单元，将流域控制目标分级分阶段分解；全部污染源必须达标排放是执行国家相关法律法规最基本的要求，超标排放属于违法；对达标排放仍不能实现水质目标的水域实施水污染物总量控制，并发放排污许可证；根据流域污染结构和地带性特征，制定污染物总量控制方案和生态保护方案；提出以污水处理厂为中心的污染集中控制工程；建立以工业结构调整为核心的工业污染防治技术政策体系和管理措施；建立水环境质量-排污总量-污染治理项目-污染治理投资四位一体的指标体系，建立各级政府目标责任制，使环境质量目标切实落实到治理项目和治理投资上。

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