探索参与共治的流域水污染治理新模式
三、探索流域水污染的参与共治制度，可以坚持循序渐进、因地制宜、均衡激励的原则
实行参与共治，应该更多地表现为强制性、人为设计、渐进式的制度变迁模式。严重的流域水污染治理形势紧迫，制度变迁需要更多地由政府权威和强制力来推动，而不是一般诱致性引导所能达到目的；制度创新的激励不够充分，制度变迁需要更多的人为设计来规范，而不能任由其自发演进和贻误时机；现存地方行政分割体制已经造成治理制度固化和利益关系的复杂化，流域治理中的不同利益主体经常出现零和博弈的困局，参与共治在现有模式基础上不可施以激进化的简单手段。
参与共治的案例多发生在我国经济相对发达的小流域地区，而大流域治理的参与共治机制形成困难但意义重大。在经济相对发达地区，流域系统相对较小，水资源非常紧缺，治理投入较有保障，公民法治精神浓厚，共同利益容易形成，基层政府往往具有政策创新的动力。相反，大流域内的不同利益主体的共同利益不易形成，它们在集体行动中容易陷入困境。只有在对流域内地方政府的制度激励中，考核地方政府政绩时切实做到环境质量“一票否决”，坚决扭转违法成本过低的窘迫，并在相邻地区实施环境效益财政转移支付制度，大的流域水污染治理才有可能形成参与共治的集体行动。
参与共治的活力来自于对各个参与主体实施均衡激励，要进一步构建善治的政府、有效率的市场及公民自主参与的机制。首先，国家要加强对地方政府绿色经济指标的考核，从宏观上更多地考虑促进地区经济增长和流域生态环境协调发展。其次，任何企业都必须对自身的环境外部性负责，科技型企业可利用国家节能减排政策机遇，生产适合本流域水污染治理的环境装备。第三，充分利用听政于群众、问计于专家等协商民主形式，争取公众对参与共治方案的支持。
参与共治在强调地方政府责任的同时引入了市场、社会公众和社会组织等多主体力量，是我国流域治理制度性重构。参与共治落实到普遍操作层面上，可考虑在跨行政区的流域水污染严重地区真正建立常设性协商治理委员会。
四、从制度变迁的意义上看，参与共治对改善我国水量分配和水能开发困局同样具有借鉴作用
参与共治对改善我国水量分配和水能开发困局同样具有制度借鉴作用。在我国流经多个省市的大型流域，长期存在着地区和行业之间的水量分配不合理，按比例分配水量的传统思路表面上符合优先占用定制，实际上造成了水资源的低效率利用，还容易加剧下游地区用水紧张和流域水污染程度。在小水电开发热中，突击上马、密集布局、径流引水等乱象迭出，全然不顾河流上下游、左右岸和干支流等相关地区的利益诉求，给社会治理和生态环境系统造成了巨大冲击。参与共治机制强调在地方政府权威强制力基础上多主体协商治理，其适用对象不仅局限于流域水污染治理，可以考虑根据不同情况加以调整修正，使之成为我国水资源治理的普遍机制。
质量、数量和能量构成流域水资源三位一体，流域水污染防治、水量分配和水能资源开发构成了我国水资源治理的主要内容。中国水资源治理关乎生态安全、经济增长、粮食安全、公共卫生、社会稳定和外交战略等诸多方面，在国家发展总体布局中应该上升为国家战略。考虑到水资源本身的特征和规律，很有必要加强其治理的安全应急体系和能力的建设。与此同时，若能在政府机构改革中设置国家水资源治理委员会，作为水资源保护、开发、利用和水污染治理的权威协调机构，将强化政府部门之间的集体行动。
总的来说，中国流域水污染治理的理性选择是从地方分治走向参与共治。参与共治着眼于流域社会利益主体之间、人与人之间的关系互动，其理论和实践探索或可促进人与自然的和谐，促进现代社会治理理念的深化和进步。
（作者为北京大学“科学发展观与政府管理改革”课题组成员）
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