基于循环经济发展的税收政策优化

　　我国经济的高速发展越来越面临资源瓶颈和环境容量的严重制约，可持续发展问题日益突出，高投入、高消耗、高污染、低效率的粗放型发展方式已经难以为继。今后，应考虑如何以最小的环境成本获得尽量大的经济效益，实现社会经济的可持续发展，这一点至关重要。笔者认为，我国在转变经济增长方式的过程中，发展循环经济刻不容缓。

　　循环经济的发展需要制度创新，适宜的税收政策对循环经济的发展能起到积极的推动作用。然而目前，我国基于循环经济的税收体系尚未真正建立，因此，在我国加快建设“两型”社会的背景下，研究建立支持循环经济发展的税收政策体系，无疑有着重要的现实意义。

　　从现有的税收政策来看，我国的环境保护和约束政策都比较分散，缺乏相互之间协调运作的思路。总体来看，我国至今尚未真正构建起完善的、促进循环经济发展的绿色税收政策体系，现有的税收政策还存在以下一些问题：

　　一是尚未开征独立的环境税。目前，虽然已经有一些可以达到环保效果的税种，比如资源税、增值税、消费税、固定资产调节税、城建税等，但是，由于还没有独立开征环境税这一环保效果最大最直接的税种，因此总体来看，税收的环保效果并不理想。

　　二是受到主要税种的制约。从资源税费制度来看，主要问题包括税轻费重；征税范围过窄，对新能源、生物质能源及可再生资源没有给予足够重视；税额的核定和调整复杂且变动频繁；税率偏低且固定不变；税权和财权不统一；收费缺乏理论依据；从量定额征收方式，使资源税丧失了对资源级差收入的自动调节功能。增值税的问题主要表现在：生产型增值税的特点不利于技术进步和设备更新；不利于资源回收利用与生态环境保护；征收范围窄，不利于企业之间的公平竞争；税率偏高，不利于经济主体投资循环经济的积极性。消费税的制约因素主要表现在：价内税的课税形式影响消费税在鼓励消费者购买节能产品、环保产品、绿色消费等方面作用的发挥；征收范围不全面，一些资源浪费严重和易造成环境污染的消费品没有列入征税范围；没有对使用环保能源的车辆实行税收优惠政策，不利于循环经济的发展。

　　三是现有税收优惠政策的局限。在我国的现行税制中，为促进循环经济发展而采取税收优惠的形式比较单一，只体现在部分税种当中，如增值税、营业税、所得税等；对资源的综合利用主要采用减免税、退税的直接优惠方式，强调的是事后利益让度，缺乏一定的针对性和灵活性；但对于加速折旧、投资抵免、延期纳税等间接方式则较少使用。事实上，我国现行的一些税收优惠政策与措施，主要是为了鼓励企业有限利用资源和综合回收废弃物而制定的，这些优惠政策的制订主要是出于经济目的，出于保护相关产业及部门的利益，其受益面比较窄，在发挥税收对环境保护和调节的范围和力度方面还远远不够。

　　笔者认为，循环经济发展模式下的税收政策优化，应着重于以下方面：

　　其一，确立独立型环境税的开征方向。立足于我国“十二五”发展规划，配合绿色税制改革，我国的环境税可根据“谁环保、谁受益”的原则加以设置，其征收出发点不应再局限于筹集环境治理资金，而是应该逐步扩大到促进生产方式、生活方式的低碳化上来。从总体思路上来看，环境税收方案的设立可以分阶段进行，采取先易后难、先融后立的策略，首先应消除不利于环保的补贴和税收优惠，其次要综合考虑环境税与费的结合，再次应实施融入型环境税方案，对现有的税制进行绿色化，最后是要引进独立型的环境税。

　　其二，改革和完善资源税。进一步深化资源税的改革方向，一是要扩大资源税的征收范围，深化征收方式，针对资源产品的不同特性分别实施从量征收和从价征收，对于价格弹性低的准公共产品，例如石油、天然气和水资源等，可以采取从量定额征收的方式；而对于完全市场化的产品，例如矿产资源等，则应改为从价定率征收，在实施当中遵循“级差调节”的原则。二是提高税率，亦即从定额税变成累计税，并且要针对滥用资源的企业征收惩罚性税收；三是将改革后的资源税作为中央与地方的共享税，由国税部门统一征收，以充分调动中央与地方的积极性；四是改变资源税的征收环节，从生产环节和消费环节同时征收资源税。

　　其三，加速完善流转税。就增值税来看，今后主要是要加速增值向“消费型”转型的步伐，促进企业产业结构调整和技术升级，提高环境和资源的社会经济效益。就消费税而言，主要是要进一步调整税种和税率结构，将那些用难以降解和无法回收利用的材料制造的、容易产生环境污染的、大量消耗资源的产品纳入征收范围，拉开其与循环经济产品的税负差距。可按照“谁消费，谁缴税”的原则，实施“价外税”的计税方法，以此来约束过度消费，形成有利于节约资源的生产模式和消费模式。

　　其四，实行间接方式为主的优惠政策。间接税收优惠政策重在事前的调整，主要是对所属特定区域产业中的企业税基进行减免，其方向性引导作用较强。这种方式能充分调动企业从事技术研发的积极性，体现出国家对产业结构升级支持的政策导向。要进一步促进循环经济发展，应在继续保持原有税收优惠减免政策合理规定的基础上，灵活使用多种税收优惠方式，并进一步加大以间接方式为主的针对战略性新兴产业政策的调整力度。

　　（作者单位：湖南财政经济学院）