流域治理的“双赢”策略

　　摘要：本文在明确流域治理外部经济性的基础上，提出生态效益和社会经济效益兼顾，投资者和治理者利益并重的流域治理“双赢”策略，并从宏观调控、技术保障、组织和制度建设、机制创新方面指出了实施流域治理“双赢”策略的途径，以实现流域治理的可持续发展。

　　关键词：流域治理，可持续发展，“双赢”策略

　　我国流域治理的实践始于50年代，当时的措施主要是通过水利工程，层层拦截水流，减少流入江河的泥沙量。由于拦截的效果与当地的经济目标没有密切联系，流域治理工程成为公共品。流域群众迫于贫困的生存压力而耗竭资源，流域治理成果大多数很快随同资源的人为掠夺和破坏而失去效力。80年代后，流域治理目标是改善农业生产条件，进而提高农民收入水平，使其摆脱贫困，而减少流入江河的泥沙量只是它的旁侧效应。将流域治理同脱贫致富紧密结合起来，在一定程度上获得了成功。

　　一、流域治理的外部经济性

　　外部经济性指在生产和消费中，一个生产者或消费者的行为结果对其他生产或消费者产生的未加偿还的正面或负面作用。流域治理存在外部经济性。如上游流域水土流失治理使下游水库淤积减少、水质提高、污染减少而产生效益。这种效益下游居民没有付出任何资本就能享受，而上游居民付出了产生这部分收益的资本却不能得到回报。如果农户进行流域治理所产生的外部收益大于外部费用，则农户的流域治理投入规模小于社会所要求的流域治理投入规模，土地质量会发生下降，不利于可持续利用。如外部收益小于外部费用，则农户的经济活动规模大于社会所要求的规模，土地质量会显著提高。如果社会不补偿农户投资的费用，农户是不愿支付费用保持与其实际可获收益相关程度不大的资源功能的。如上游营造水土保持林有利于下游减少泥沙淤积而产生航行、灌溉、行洪等功效，但上游农户可能对此并不太关心。原因是在一般情况下维持或增加这些功能效用所承担的费用并不能获得补偿或完全无补偿。假如下游居民对营造林木活动给予补偿，使上游营造者可获得超过最低预期的收益，则有助于扩大造林规模，加强对植被状态的维护。一些地方在流域治理工作中忽略直接效益和内部效益，使流域水土流失治理的经济效益同生态效益之间出现矛盾，治理活动就缺乏内在的经济动力，只好依赖外部“输血”，出现一边治理，一边破坏的局面。以盈利为主要目的的农户偏重于获得短期收益，结果会与土地的可持续利用发生冲突。如果降低流域治理收益的不确定性，那么农户追求短期收益与土地资源可持续利用的矛盾会有一定的缓解。因而土地保持收益稳定、预期贴息率低的流域治理项目会对农户有足够的吸引力。

　　二、双赢：流域治理的可持续发展目标

　　我国592个贫困县中，山区占496个。需要治理的流域几乎均处在穷困之中。流域治理综合评价的目标，一方面是国民收入的增加和消费水平的提高。对于贫困地区的农民来说，就是收入的增加和生活水平的提高。另一方面是保护水土资源，防治水土流失，改善生态环境。为维持或扩大土地资源产出能力而进行农田基本建设、水土保持等土地保护措施一般要求有长期的资金投入。在这类活动中资金投入长期占用，收益则以长期、分散的收益流形式获得。这就要求流域治理主体应由流域所有者(国家、集体)、流域治理出资者(政府、集体、公司、个人)和流域所有者成员居住者(农民)所组成。如各治理主体产权关系清晰和利益分配均匀，通力协作，必然会保证农户和集体的近期经济收益，增强治理力度，并维持治理成果的长期有效性。这样便实现了流域综合治理的经济效益和生态效益兼顾，投资者和治理者利益并重的“双赢”发展目标。

　　小流域不仅仅是一个水土流失治理单元，而且还是一个经济开发单元，小流域的治理要由过去的生态防护型向生态防护与经济开发相结合型转变。小流域承包治理获得成功的一个重要因素就是上下游收益----费用统一平衡核算，下游收益补偿部分上游经营费用，使外部性“内化”，从而获取显著的综合效益。

　　三、实施流域治理“双赢”策略的途径

　　在流域治理中，实施“双赢”策略的途径主要包括以下几个方面：

　　(1)宏观调控：做好流域治理总体规划和国民经济计划，通过财政转移支付、优惠信贷和投资保险等方法支持重点流域治理项目。

　　(2)技术保障：采取由生物、工程和耕作技术组成的综合性措施，改变立地条件，增加植被覆盖度，增强土壤的抗蚀能力和蓄水保土能力，减少水土流失，提高土地生产力。

　　(3)组织建设：调动和运用全社会的力量，组建流域治理联合体，将上下游项目，农林牧渔等开发项目组成联合体，统筹兼顾，综合评价。

　　(4)制度建设：总结我国几十年流域治理经验，借鉴外国的管理方法，完善有关流域治理的政策和法规内容，规范流域治理行为。

　　(5)机制创新：制定合理的价格体系，适时调整资源开发利用方向，将流域治理的外部效果内在化，推动其市场化进程。