资源型城市转型发展的挑战与对策
一、我国资源型城市的总体状况及转型发展的制约因素分析
当前,我国研究资源型城市转型与发展是一项重大而紧迫的任务。我国共有资源型城市118个(这里需要说明:本文所用数字来源于国家发改委的相关报告。有的研究数据说,我国资源型城市共有426个,所以很多人都将这426看作是矿业城市的数量,事实上这426个中相当一部分是地区、盟、州、县,甚至是一个矿区),约占全国666座城市数量的18%,其总人口为1.54亿人。目前,20世纪中期建设的国有矿山,已有三分之二进入“老年期”,440座矿山即将闭坑,390座矿城中有50座资源已经衰竭,300万下岗职工、1000万职工家属生活受到影响,资源枯竭城市产业全面凋敝。随着主业关闭破产和关联产业陷于萧条,下岗职工和提前退休人员激增,社会保险欠费增多,各项社会保险基金严重入不敷出。资源枯竭型城市的社会不稳定因素日趋增多。
此外,由于长期对矿产资源进行掠夺式、粗放式的开采和利用,不重视环境的综合治理与保护,资源枯竭型城市的生态环境质量普遍较低,有的甚至十分恶劣,如水土污染和流失严重、地表塌陷等。恶劣的环境严重地影响了人们的基本生存条件,一些城市因采矿形成的地面塌陷甚至直接危及人民生命财产安全。如山西省孝义市现有土地塌陷面积就达到150平方公里,占全市国土面积的16%。由于以上经济、社会和资源环境问题的存在,资源枯竭型城市已经成为影响我国当前及今后一个时期经济可持续发展和社会稳定的重大问题。
由于我国资源型城市的建立发展大多根植于国家计划经济时期,其发展很大程度上取决于国家的宏观发展战略。同时与非资源型城市相比,资源型城市的自身特征也决定了其对制度需求弹性较小,经济发展存在强烈的路径依赖,也由此形成资源型城市可持续发展的一系列制约因素。
首先,资源型城市中国有大型企业与城市产业存在断层,阻滞城市产业发展。产业发展应是上游、中游、下游一体化的,但我国资源型城市由于传统体制的原因造成行业分割,企业仅仅是一个生产车间,资源型企业只是开采资源,并不对资源进行利用加工、生产产品。比如大庆,本质上就是一个石油开采企业,城市人口的80%都是大庆职工;胜利油田在东营开采,然后用石油管道运到淄博去加工,产业就这样人为地被从中下游分割开来。采矿业也有类似情形如采冶脱节等。
其次,资源型城市中国有企业独大,国有大中型企业与地方中小企业相互脱节,协作关系难以建立。这种情况在西部地区尤为明显。国家在资源型城市初建时在当地进行了大量的投资,建立了大型的企业,这些大型企业主要是跟国家工业体系连在一起的,而跟地方的中小企业和乡镇企业都没有什么关系。一方面国有企业的技术很先进,人员素质很高,另一方面当地的中小企业很落后,这就形成一个断层。这种“二元性”,使资源型城市自身的调整弹性很小,自我选择和自我发展能力极低。同时,城市以资源开采和加工为核心组成它的产业部门,建设周期长,占用资金多,形成规模大。生产要素构成上既专业化又单一化。在经济形势不断变化的情况下,其应变性、适应性及可调控性均较差,相反却具有较大的发展惯性和超稳态性,难以实现产业转型发展。
再次,资源型城市中城市功能与企业功能倒错,企业的封闭运行系统排挤城市功能发展。我国资源型城市的形成一般是先有资源后建厂,先有企业后有城市。这些资源型企业通常是国家巨资投入形成的大型和特大型国有企业,并且完全是按照计划经济体制来构建和运作的“大而全”企业。在相当长的时间里,国有企业自身形成了庞大的自我服务体系,由于城市发展高度依赖国有企业,使得城市提供的公共产品很难替代企业的社会功能。国有企业的自身福利封闭运行体系排挤了城市功能的发育,使得城市中非国有经济难以进入第二、第三产业,城市发展受阻。
最后,资源产权国有,价格体系扭曲,资源型城市价值转移缺乏补偿机制。我国资源配置长期推行的自然资源国有产权地位决定了资源不能交易与流通,完全由政府供给、分配、经营和管理,以减少运行上的“初始成本”,这种制度安排在建国初期起到了节约配置资源成本的作用,但也由此埋下了资源无价、资源产品低价的制度根源。进入市场经济时期后,价格应由市场决定,但单一的产权和计划协调替代市场交易,对抗自然不可避免,由此付出的对抗成本也必然会随资源不断开发而增加,资源价格体系日趋扭曲,从而出现当前我国资源型城市面临“资源丰富、经济贫困”等与市场经济相悖的状况。资源型地区积累能力弱,难以发展新兴产业,更难以培育新兴产业投资环境,而从国家宏观管理层面还尚未形成有效的补偿机制。另一方面,由于资源型企业管理体制上执行“条条”管理,城市地方政府没有能力统率各方力量、统筹使用资金和各种资源,实现产业结构转型。这一切都成为资源型城市转型发展的制约因素,大大降低了资源型城市的竞争能力和可持续发展能力。
二、国外、国内资源型城市转型发展的成功案例介绍
资源型城市转型是一个世界性的问题,发达国家在经济发展过程中也遇到了资源型城市转型和发展接续产业、替代产业的现实问题。由于各国国情不同,地区特点各异,其转型模式与发展路径也大相径庭。这里介绍几个具有典型特点的转型城市。
(一)日本的北九州转型发展模式
日本北九州转型主要是将“产业振兴政策”与“环境保护政策”相统合。北九州市位于日本九州岛的最北端,煤炭资源较丰富,产量居全国前列。20世纪50年代以后,由于日本煤炭资源条件的限制,煤炭生产成本居高不下,在海外廉价石油大量输入的冲击下,煤炭产量大幅度下降。造成大量煤矿被迫关闭,带来了一系列的经济和社会问题。为此,从1961年到1991年,日本政府共制定了9次煤炭政策。从第1次到第7次煤炭政策,日本政府一直认为,煤炭生产规模应维持在一定的数量,为此政府付出了巨额财政补贴代价,但结果却不尽人意。到了20世纪70年代,在后两次政策调整中,日本政府开始注意煤炭产业的转型,决定在分阶段逐步减少国内煤炭产量的同时,放弃对煤炭行业代价高昂的保护政策。
为此,北九州市开始选择产业转型,他们将“产业振兴政策”与“环境保护政策”进行统合,制定了北九州市独具特色的地区政策,主要包括在该地区兴办一批现代工业开发区,吸引区域外企业入迁,并按新的产业政策兴办一批新企业,寻求该地区多元化经营。由于北九州市建立了合理的环保产业管理体制及安全的高新技术,所以在发展产业的同时,北九州在城市建设、环境治理方面获得了显著成绩,成为受到联合国表彰的治理环境典型城市;同时该地区引入高新科技产业也是其转型成功的重要战略安排。以机器人技术为例,目前该地区机器人生产与研发的市场占有率居世界之首,名副其实地成为日本最重要的高新技术产业区。经过转型发展,北九州现在已经成为日本西部规模最大的产业汇集地之一,同时,还是一个港口、机场、铁路、高速公路等交通基础设施完善的国际物流基地型城市。
(二)英国曼彻斯特
英国的曼彻斯特转型可以归纳为:由先发的工业化城市向服务经济城市转型,通过再造服务业竞争优势,进而继续保持在世界经济中的领跑地位。曼彻斯特是英国中部重镇,工业革命诞生地。过去,由于制造业是其主要经济支柱,人们曾用“蒸汽加汗水”形容曼彻斯特,如今它则成功转型,从以制造业为经济主体的老工业城市转型为多元化产业发展的新型城市。曼彻斯特的经济结构转型始于第二次世界大战结束后不久。当时,制造业在曼城经济中所占比例高达70%,但是,战争使工业面临严重困难,失业人数迅速增加,制造业就业机会减少。
为了寻找曼城新的发展方向,曼城政府首先分析了城市的特长:曼城拥有优越的地理位置,位居英国中心,离伦敦非常近,而曼彻斯特一直有发展自由贸易的传统,同时经济自由化和合作运动的先导使曼彻斯特已经成为了一个国际性的大都市,这些都是发展服务业的前提。于是曼城政府和企业顺应这种城市发展,迅速转型发展服务业,及时引导经济向多元化方向发展。到20世纪90年代初,制造业就业人口占比降至11%,服务业就业人口在总就业人口中的比例迅速上升为84%。近十几年来,曼彻斯特经济多元化转型仍在加速。其中,金融、教育、旅游等行业的就业人数增长尤其迅猛。更为引人注目的是,曼彻斯特在创意产业和文化产业方面发展迅速。如今,曼彻斯特已成为一个以金融、服务业、交通、教育和体育为支柱经济的城市。
(三)美国德克萨斯
美国西南部德克萨斯州的企业家依靠石油发家,之后他们一方面将资金反投入德克萨斯州的高科技发展,成为仅次于硅谷的金融科技区,成功完成资本转型,另一方面德克萨斯州充分利用当地风能,吸引外国公司投资于风能项目,大力发展风力发电。
以位于德克萨斯州的休斯顿为例,最初休斯顿是因石油开采而兴起的城市,现在则成功转型为具备现代综合产业体系的城市。在1960年代,当地石油开采活动下降,但是休斯顿没有出现“鬼城”现象,因为该地区产业结构在当初就按照石油开采和加工的产业链向下游延伸,而不仅仅局限于原油开采。同时,美国的阿波罗宇航计划,也促成了休斯顿产业结构的转型。一方面,石油科研的开发带动了为石油开采和加工业服务的机械、水泥、电力、钢铁、造纸、粮食、交通运输等多种产业的发展;另外一方面,联邦政府在休斯顿设立宇航中心,带动了为阿波罗计划全面提供服务的1300多家高新技术企业而使这些产业形成一个稳定的产业基座。休斯顿大学应运而起,迅速壮大,被誉为南方哈佛。休斯顿经济社会发展的兴旺,吸引了来自全国各地甚至外国的人才,这反过来又进一步推进了休斯顿各产业的发展。只短短二三十年,休斯顿就从一个像大庆一样以基本石油化工产业为主的城市,转型为一个具备综合产业体系的新兴现代化城市。
(四)中国的辽宁抚顺
辽宁抚顺是一个因煤而兴的城市,随着数十年的集中力量开采,煤炭资源面临枯竭,其转型发展主要是依托现有资源和产业优势,制定产业延伸规划,着眼于延伸产业链条,大力推进资源精深加工产业,坚持由资源型城市向资源深加工型城市转变。
虽然煤炭资源日趋枯竭,但抚顺还有储量高达35亿吨的油母页岩,可供连续开采50多年;煤层气地质储量89亿立方米,可采30年。抚顺立足资源、技术优势,大力开发利用油母页岩、煤层气等存量资源,发展非煤产业,实现了由采煤向采气、炼油、化工等产业的转化。随着煤炭资源开采比重逐步降低,抚顺的接续和替代产业比重稳步提高。经过多年调整,煤炭产业目前占全市经济的比重已经降至7%左右,石油加工业等非煤产业已经逐渐取代煤炭开采,占据该市主导地位。为促进城市经济转型,抚顺市一方面积极调整城市经济发展布局,加快推进“两区一带”建设,即在抚顺西部建设沈抚新城,打造先进能源产业化基地;在抚顺东部建设高新技术产业区,打造精细化工产业化基地;围绕浑河两岸和沈抚轻轨沿线,打造生态商住景观带,最终形成企业向外围园区聚集的产业格局和居民向浑河两岸集中的城市发展布局。目前抚顺经过转型已逐步形成以现代农业为基础、优势工业为主导、现代服务业为依托的产业发展格局。
从以上国外国内资源型城市成功转型案例来看,我们初步得到如下结论:
1、资源单一的城市产业结构转型,需要资金与政策支持;
2、在相当大程度上,产业结构转型需要强化与地方经济发展的一体化,以充分利用外部市场和资源;
3、产业结构转型,需要有因地制宜的发展战略和产业导向,或以产业链为方向向本地资源的中游和下游产业延伸;或依托自身区位优势再造竞争优势;
4、历史悠久,民俗资源丰富,比如山西晋城,发展观光旅游及休闲度假,也可以作为城市转型发展的一条路径选择。
三、资源型城市转型发展的国家制度安排与地方政府战略选择
资源型城市转型发展需要从国家与地方政府两个层面着手进行。第一个层面,国家必须研究建立资源型城市转型发展的制度安排。第二层次,资源型城市地方政府需要因地制宜选择具有区域特色的发展战略。
由于我国资源型城市建立发展及其对国民经济的巨大贡献,决定了其转型发展一定程度上需要国家建立有效的制度安排。经济学告诉我们,资源配置无效必然导致经济发展的低效甚至紊乱。我国实行的社会主义市场经济制度必然要求确立自然资源有价的观点。为此,国家应依据资源开发程度与资源开采周期,建立资源开发补偿机制与衰退产业援助机制。所谓资源开发补偿机制,其实质是资源型城市在资源开采过程中所付出的资源代价和环境代价以及基础设施历史欠账得到应有的补偿;以国家为实施主体,其主要政策框架应包括建立健全涉及资源开发补偿的法律法规、建立资源开发历史补偿制度、建立国家资源开发补偿基金、制定土地资源补偿办法、实施生态环境治理工程补偿等。衰退产业援助机制,其实质是国家从区域经济协调发展的角度,对陷入困境、主导产业缺失的资源型城市在支付改革成本、建立社保体系、发展接续产业等方面给予直接援助。其主要政策框架应包括制订综合规划、建立国家级资源型城市衰退产业援助基金、生产力布局向资源型城市倾斜、辟建特别工业园区、扩大地方资源开发自主权、实行财税金融优惠政策、支持资源型城市国有企业改制重组、支持资源型城市建立健全社会保障体系等。
从表面看,“两个机制”过于依赖国家,有悖于社会主义市场经济原则;而实际上,这是对长期计划经济市场失灵的纠偏。资源开发的补偿,应该由资源型企业、资源受益者和地方政府共同承担。但是,资源型企业创造的利润和税收大都已上缴国家,而资源受益地区和企业实际上是通过不等价交换使用的资源,它们都不可能再承担资源开发的补偿责任,终形成历史欠账。目前我国资源型城市大都陷入经济危困,也无法实施有效的补偿,所以这种补偿需要由国家机制来完成。
从资源型城市地方政府来看,其既是城市转型发展的客体又是转型的主体,如何进行城市转型发展的战略选择将决定其未来的城市发展路径。分析我国资源型城市特征,考察国内外资源型城市转型案例,地方政府在城市转型发展中应着手以下战略选择。
首先,确立城市定位,再造区域竞争优势。区域竞争优势是指其区域内的企业或行业在一定领域创造和保持竞争优势的能力。资源型城市崛起是依托其资源禀赋的比较优势,以及在此基础上形成的资源型产业及下游产业的竞争优势。伴随着资源储量的减少和开采难度的增加,作为主导产业的资源型产业逐渐失去竞争优势。而要实现产业转型,发展替代产业,意味着区域竞争优势的再造。资源型城市虽然具有资源和廉价的劳动力等比较优势,但资源逐渐会枯竭,人员素质技能单一,使比较优势的重要性不断下降,单靠廉价的天然生产要素难以获得持久的竞争优势,缺乏竞争优势,替代产业就难以持续发展,因此资源型城市产业转型的关键是确立城市定位,再造区域竞争优势。
其次,确立产业转型模式,逐步降低对资源的依赖,实现产业升级和产业替代。产业转型模式的选择是一个艰难复杂的过程,需要综合考虑原资源开发阶段、开发规模、产业自身链条长短以及城市区位特征等多种因素。如果资源处在衰退期,则此时资源储备已经不足,产量锐减,开采成本大幅增加,发展下游产业缺乏原料来源和竞争优势,此时地方政府就不宜选择产业延伸模式。资源规模也会限制产业选择模式,资源加工业一般都有经济规模的要求,例如炼油装置的经济规模为500万吨/年,这就为较小的油田发展石油炼化工业设置了天然的障碍,只有较大的矿区才能为下游产业提供充足的原料来源,适宜采取产业延伸模式。良好的区域优势也有利于城市规模的扩大和多元化产业结构的形成,研究也显示,产业结构和城市规模存在明显的相关性。因此,具备较好区域因素的资源型城市适宜选择产业更新模式或复合发展模式。
最后,培育平等竞争的市场环境,建立廉洁高效的投资环境,积极引进外来资金以推动城市转型。资源型城市必须积极创造平等竞争的市场环境,大力发展非公有制经济,形成一批有市场竞争力的民营企业,以带动城市经济转型。如抚顺市“以存量吸增量,以增量促存量”的产业战略选择,通过推进国企改革,加快发展民营经济,做强做大存量资产,使全市经济结构调整取得明显成效。新钢铁公司、抚顺挖掘机制造有限公司等一批改制企业焕发了新的生机,并已经成为全市经济新的增长点。
总之,资源型城市的情况千差万别,转型发展应坚持因地制宜、扬长避短的原则,选择有利于形成竞争优势的转型模式与发展路径,以实现地区经济的可持续发展。 (作者黄晓勇系中国社会科学院研究生院党委书记、教授、博士生导师,兼任全国日本经济学会副会长、中国城市发展研究会副理事长、中国社会科学院研究生院国际能源与安全研究中心主任、MPA教育中心主任等职。本文根据黄晓勇6月19日在由中国地质大学、中国社科院研究生院、中国农业大学经济管理学院、山西省晋城市人民政府主办,中国区域经济学会、中国合作经济学会、北京大学环境科学与工程学院、中国人民大学农业与农村发展学院、上海现代城市与区域发展研究院协办,晋城市国土资源局等承办的“土地利用与转变发展方式”高峰论坛上的演讲整理而成。)
文章录入：ahaoxie 责任编辑：ahaoxie
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